Окрема думка Велика Палата ВС № 9901/241/20

ОКРЕМА ДУМКА (спільна) суддів Великої Палати Верховного Суду Сімоненко В. М., Пількова К. М. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 03 березня 2021 року у провадженні № 11-408заі20 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О., у якому просив: - визнати протиправною дію Президента України Зеленського В. О., яка полягає у направленні звернення ОСОБА_1 від 22 липня 2020 року до Міністерства освіти і науки України (далі - Міністерство); - зобов`язати Президента України Зеленського В. О. розглянути звернення ОСОБА_1 від 22 липня 2020 року і повідомити йому про результати перевірки цього звернення та суть прийнятого рішення. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 листопада 2020 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено. Не погодившись із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 листопада 2020 року, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою. На обґрунтування скарги ОСОБА_1 вказав на те, що у своєму зверненні просив Президента України подати до Верховної Ради України проект закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР. Президент України неправомірно направив його звернення до Міністерства, оскільки він звертався до глави держави як до суб'єкта законодавчої ініціативи, а Міністерство таким правом не наділено. За наслідками розгляду цієї скарги Велика Палата Верховного Суду 03 березня 2021 року прийняла постанову, якою залишила апеляційну скаргуОСОБА_1 без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 листопада 2020 року - без змін. Велика Палата Верховного Суду вважала, що звернення ОСОБА_1 правомірно направлено структурним підрозділом Офісу Президента України за належністю до Міністерства. Вирішення питань, пов`язаних з розробкою проектів законів про порядок виготовлення, видачу та облік документів про освіту належить саме до компетенції Міністерства як спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, а не до повноважень Президента України. Однак з такими висновками Великої Палати Верховного Суду погодитися не можна, тому висловлюємо окрему думку відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Стаття 93 Конституції України визначає, що право законодавчої ініціативи належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.Положення частини першої цієї норми передбачають вичерпний перелік суб`єктів права законодавчої ініціативи, проте ці суб`єкти мають різний конституційно-правовий статус та на них покладається реалізація відповідних, властивих лише для них завдань і функцій. Право законодавчої ініціативи є однією зі стадій законодавчого процесу та водночас являє собою самостійний конституційно-правовий інститут, який вважається окремим об`єктом конституційно-правового регулювання. Право законодавчої ініціативи - це право Президента України, народних депутатів та Кабінету Міністрів України вносити на розгляд Верховної Ради України проекти законів, у тому числі пропозиції та поправки до них у встановленому порядку, які є обов`язковими для розгляду в парламенті. Право законодавчої ініціативи має такі складові елементи: 1) розробка та внесення законопроекту до Верховної Ради України; 2) його обговорення; 3) виступ у комітеті та в залі парламенту; 4) право вимагати голосування стосовно цього законопроекту як у комітеті, так і в сесійній залі Верховної Ради України. Право законодавчої ініціативи розуміється як подання законопроекту або інших пропозицій, визначених у частині п`ятій статті 89 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», до парламенту, а тому право законодавчої ініціативи слід розглядати як початкову стадію саме законодавчого процесу, а не нормотворчої процедури інших органів державної влади або місцевого самоврядування. Суб`єктами права законодавчої ініціативи є винятково ті органи державної влади (їх посадові особи), які мають право безпосередньо подавати законопроекти та проекти інших актів до Верховної Ради України та які визначені у Конституції України як суб`єкти такого права. Крім суб`єктів законодавчої ініціативи, у законодавчому процесі беруть участь також суб`єкти законотворення (законодавчого процесу), коло яких є значно ширшим, ніж суб`єктів права законодавчої ініціативи, та які відрізняються не лише за своїм складом, а й повноваженнями. Зазначені суб`єкти несуть допоміжну роль для суб`єкта законодавчої ініціативи щодо вивчення необхідності законопроекту, його підготовки та розроблення пропозицій щодо нього. Саме ці відповідні допоміжні органи та структури здійснюють розробку, експертизу, попередні прогнози та інші підготовчі дії до реалізації свого права суб`єктом законодавчої ініціативи. Так, Положенням про Офіс Президента України, затвердженим Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019, визначено, що Офіс Президента України забезпечує підготовку проектів законів, що вносяться Президентом України до Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи, готує пропозиції щодо визначення Президентом України законопроектів як невідкладних для позачергового розгляду Верховною Радою України. Крім того, Президентом України як суб`єктом законодавчої ініціативи для опрацювання пропозицій щодо законопроектів Указом від 30 березня 1995 року № 270/95 було затверджено Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України (далі - Положення № 270/95). Зазначеним Положенням передбачено, що законопроекти та інші документи законодавчої ініціативи Президента України готують радники та наукові консультанти, а також відповідні структурні підрозділи Адміністрації Президента України за дорученням Глави Адміністрації Президента України або за їх власною ініціативою (Указом Президента України від 20 червня 2019 року № 417/2019 Адміністрацію Президента України було реорганізовано в Офіс Президента України). При цьому також зазначено, що як законодавча ініціатива Президента України на розгляд Верховної Ради України можуть бути подані проекти найважливіших законів, опрацьованих у Секретаріаті Кабінету Міністрів України, міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, наукових установах (пункт 2 Положення № 270/95). Зазначеним Положенням також передбачено й участь профільного Міністерства у підготовці законів, які у порядку законодавчої ініціативи вносить Президент України, зокрема, внесення законопроектів з питань розроблення і реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності не допускається без погодження з відповідним Міністром або керівником іншого центрального органу виконавчої влади (пункт 4 абзац 2 Положення № 270/95), а також візування законопроектів, що надходять від Кабінету Міністрів України. Законом України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому (частини перша та друга статті 21), йому належить право законодавчої ініціативи (частина перша статті 27). Відповідно ж до параграфа 82 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 липня 2009 року № 712, Мін`юстом, іншими центральними органами виконавчої влади готуються законопроекти, що вносяться у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів України. Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630 (далі - Положення № 630), Міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності. Пунктом 4 Положення № 630 визначено, що Міністерство здійснює, серед іншого, такі повноваження: узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України; розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції; погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує в межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб`єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; готує в межах повноважень, передбачених законом, зауваження і пропозиції до прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на підпис Президентові України тощо. Таким чином, аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що Офіс Президента України та Міністерство є суб`єктами законотворчого процесу, які за своїми функціями у цій частині є допоміжними органами для суб`єктів законодавчої ініціативи при реалізації їх конституційних прав на підготовку та подання до Верховної Ради України розроблених ними законопроектів. При цьому Офіс Президента України при вирішенні питань законодавчої ініціативи діє самостійно в межах своєї компетенції шляхом підготовки законопроектів радниками та консультантами або структурними підрозділами Офісу Президента України. Міністерство, з одного боку, як структура Кабінету Міністрів України не має права законодавчої ініціативи, а лише готує законопроекти, які вносяться до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України, та вносить їх на розгляд, а з іншого боку, надає висновки до законопроектів та погоджує профільні законопроекти, які вносяться до Верховної Ради Президентом України. Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Президента України як суб`єкта законодавчої ініціативи зі зверненням про забезпечення свого права на отримання дубліката документа про вищу освіту зразка 1981 року шляхом реалізації права законодавчої ініціативи та подання до Верховної Ради України проекту закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавались в Українській РСР. Отже, за своїм змістом звернення стосується необхідності реалізації суб`єктом законодавчої ініціативи - Президентом України своїх конституційних повноважень, а саме з`ясування необхідності прояву законодавчої ініціативи, розробки проекту відповідного закону та подання його на розгляд Верховної Ради України. Такі повноваження властиві лише суб`єктам законодавчої ініціативи. Разом з тим зазначене звернення позивача всупереч обов`язку діяти в межах та у спосіб, визначений законом, було направлено до Міністерства для розгляду по суті, тобто для надання відповіді щодо необхідності розробки та подання законопроекту щодо поставленого у зверненні питання, що порушує компетенцію Міністерства, оскільки останнє не наділене повноваженнями ані для прояву такої ініціативи, ані для надання відповіді про відсутність необхідності внесення відповідного законопроекту на розгляд Верховної Ради України. У цьому випадку Міністерство, діючи у межах своїх повноважень, могло лише надати Президенту України пропозиції щодо необхідності прояву законодавчої ініціативи або щодо розгляду поставлених у зверненні питань. За таких обставин Президент України мав право направити звернення позивача до Міністерства лише для підготовки пропозицій та / або опрацювання як невідкладного, а не для його розгляду по суті, або направити звернення для розгляду по суті до іншого суб`єкта законодавчої ініціативи, зокрема Кабінету Міністрів України, як більш компетентного суб`єкта законодавчої ініціативи з поставлених у зверненні питань. Той факт, що питання врегулювання видачі дублікатів документів про вищу освіту врегульовано в наказі Міністерства від 06 березня 2015 року № 249, сам по собі без відповідного аналізу законодавства та визначення потреби у законодавчих змінах не свідчить, що поставлені у звернені питання належать до компетенції Міністерства. Зазначена обставина могла бути підставою для направлення звернення до Міністерства лише у випадку встановлення відсутності необхідності внесення змін до законів України, повідомлення про це заявника Офісом Президента України та опрацювання поставлених у зверненні питань на рівні наказу Міністерства. Отже, висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що відповідач, направляючи звернення ОСОБА_1 до Міністерства для розгляду та вирішення по суті, діяв у порядку, передбаченому статтею 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (у редакції, чинній на час спірних правовідносин), не відповідають змісту звернення та повноваженням Міністерства. З огляду на викладене та на відсутність у Міністерства повноважень на розгляд по суті звернення ОСОБА_1 щодо реалізації права законодавчої ініціативи та подання до Верховної Ради України проекту закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавались в Українській РСР, апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягала задоволенню, рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 листопада 2020 року - скасуванню, а позов ОСОБА_1 - задоволенню. Судді В. М. Сімоненко К. М. Пільков