Рішення КАС ВС № 9901/241/20

РІШЕННЯ Іменем України 09 листопада 2020 року Київ справа №9901/241/20 адміністративне провадження №П/9901/241/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Мороз Л.Л., Рибачука А.І., Стрелець Т.Г. за участю секретаря судового засідання Зейфман І.М. позивача ОСОБА_1 представника відповідача Пантюхової Л.Р. розглянувши у судовому засіданні в режимі відеоконференції в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, УСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ 1. 14 серпня 2020 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшов позов ОСОБА_1 (далі також - позивач) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі також - відповідач, Президент України), у якому позивач просив: визнати протиправною дію Президента України Зеленського В.О., яка полягає у направленні звернення ОСОБА_1 від 22 липня 2020 року до Міністерства освіти і науки України; зобов`язати Президента України Зеленського В.О. розглянути звернення ОСОБА_1 від 22 липня 2020 року і повідомити йому про результати перевірки цього звернення та суть прийнятого рішення.

2. Ухвалою Верховного Суду від 18 серпня 2020 року у цій справі відкрито провадження та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику (повідомлення) сторін. 3. 11 вересня 2020 року від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, у якому просить відмовити у задоволенні позову.

4. Ухвалою Верховного Суду від 08 жовтня 2020 року справу призначено до розгляду у судовому засіданні з викликом (повідомленням) сторін. 5. 28 жовтня 2020 року від представника відповідача надійшли пояснення на адміністративний позов, у яких, зокрема, просить відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 . ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши наявні у справі докази, Суд установив наступні фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи. 7. 22 липня 2020 року позивач звернувся до Президента України Зеленського В.О. зі зверненням, у якому виклав обставини неможливості отримання ним дублікату диплома про закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту імені В.Г. Бєлінського. Вказав, зокрема, що попередні його звернення до Міністерства освіти і науки України (далі також - МОН України) із зазначеного питання не мали результатом вирішення порушеного ним питання, а вказане міністерство припинило розгляд його звернень, незважаючи на те, що питання видачі дубліката диплома так і не вирішено. ОСОБА_1 у вказаному зверненні просив Президента України подати до Верховної Ради України проект закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській Радянській Соціалістичний Республіці (далі також - Українська РСР), та не направляти його заяву до МОН України.

8. Відповідно до супровідного листа від 29 липня 2020 року № 22/041079-14 Департамент з питань звернення громадян Офісу Президента України надіслав звернення ОСОБА_1 від 22 липня 2020 року на розгляд МОН України, про що також повідомив ОСОБА_1 .

9. Позивач, вважаючи неправомірними такі дії Президента України щодо нерозгляду його заяви по суті та направлення її до МОН України, звернувся до суду із цим адміністративним позовом. ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. У якості обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що у 1981 році закінчив Миколаївський державний педагогічний інститут імені В.Г. Бєлінського й отримав диплом, який був втрачений. Миколаївський національний університет імені В.О. Сухомлинського (правонаступник інституту) не може видати дублікат диплома через відсутність установленого порядку видачі дублікатів дипломів, які видавалися в Українській РСР. 22 липня 2020 року звернувся до Президента України із зверненням, у якому просив подати до Верховної Ради України проект закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, які видавалися в Українській РСР. У зверненні вказав, що вже втретє звертається з таким проханням, оскільки попередні два звернення (від 07 травня 2020 року та від 01 липня 2020 року) відповідачем направлено до Міністерства освіти і науки України, а тому просив вказане звернення не направляти до Міністерства освіти і науки України, а розглянути по суті. Позивач також повідомив, що Міністерство освіти і науки України припинило розгляд його звернень. Протиправність дій Президента України, на думку позивача, полягає у неврахуванні вимог статті 8 Закону України «Про звернення громадян», якою передбачено, що не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішене по суті. Оскільки відповідно до статті 93 Конституції України Президент України має право законодавчої ініціативи, саме до його повноважень входить розгляд звернення позивача. Позивач наголошує, що відповідач міг і не задовольнити його прохання виступити із законодавчою ініціативою, проте був зобов`язаний розглянути його заяву та повідомити про результати її перевірки та суть ухваленого рішення відповідно до статті 19 Закону України «Про звернення громадян». Натомість Президент України порушив право позивача на розгляд звернення повноважною на те посадовою особою чи органом державної влади та на отримання відповіді на звернення.

11. Відповідач в обґрунтування своєї позиції зазначив, що звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у такому питань. У зверненні позивача від 22 липня 2020 року, що надійшло до Офісу Президента України, порушено питання нормативного врегулювання порядку видачі дублікатів дипломів про освіту, що видавалися в Українській РСР. У статті 106 Конституції України викладений вичерпний перелік повноважень Президента України, а отже, розгляд та вирішення питань щодо встановлення порядку видачі дублікатів дипломів про освіту, порушених позивачем у зверненні, не належить до компетенції Президента. Натомість затвердження порядку виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, вимоги до їх форми та/або змісту входить до повноважень Міністерства освіти і науки України, яке, зокрема, листом від 30 жовтня 2019 року повідомило позивача про те, що питання замовлення та виготовлення дублікатів документів про вищу освіту унормовано і не потребує прийняття додаткових нормативно-правових актів. Аргументи позивача про те, що відповідач не повинен був направляти його звернення до Міністерства освіти і науки України, оскільки останнє раніше вже відмовилось розглядати звернення ОСОБА_1 на підставі статті 8 Закону України «Про звернення громадян», є безпідставними та не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства. IV. ВИСНОВКИ СУДУ

12. Оцінюючи наведені сторонами аргументи на обґрунтування позову та заперечень, Верховний Суд дійшов таких висновків.

13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

15. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовані Законом України «Про звернення громадян».

16. Цей Закон також забезпечує громадянам України можливість для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

17. Вказані конституційні положення, а також положення Закону України «Про звернення громадян» містять правову процедуру розгляду звернень особи, зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

18. Ураховуючи контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, Верховний Суд вважає за необхідне вказати, що правова процедура («fair procedure» - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

19. Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, у разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

20. Установлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час ухвалення рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

21. Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.

22. Згідно із частиною першою статті 5 Закону України «Про звернення громадян» звернення громадян адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

23. Відповідно до частини першої статті 15 цього Закону органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

24. Частиною третьою вказаної статті передбачено, що відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.

25. Згідно з положеннями частини третьої статті 7 цього Закону, якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.

26. Системний аналіз викладених положень дає змогу дійти висновку, що звернення громадян має розглядатись тим органом, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань.

27. Аналогічна позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 червня 2018 року у справі № 9901/5/17, від 04 липня 2018 року у справі №800/580/17.

28. Статтею 102 Конституції України визначено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

29. Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України і вони є вичерпними.

30. Обов`язок Президента України особисто надавати відповіді на звернення громадян, які йому адресовані, Конституцією України не передбачено.

31. Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної у рішеннях, зокрема, від 10 квітня 2003 року у справі № 7-рп/2003, 7 квітня 2004 року у справі № 9-рп/2004 та 16 травня 2007 року у справі № 1-рп/2007, повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України. Законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов`язків на Президента України, крім тих, що передбачені Конституцією України.

32. Для забезпечення виконання Президентом України наданих йому повноважень, гарантування конституційного порядку та дотримання прав і свобод людини та громадянина створюються допоміжні органи і служби.

33. Відповідно до пункту 28 частини 1 статті 106 Конституції України для здійснення своїх повноважень Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

34. Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019 затверджено Положення про Офіс Президента України (далі - Положення).

35. Відповідно до підпункту 22 пункту 4 Положення Офіс Президента України організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем.

36. Пунктом 6 Положення передбачено, що Офіс Президента України у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з органами Верховної Ради України та її Апаратом, Кабінетом Міністрів України та його Секретаріатом, Апаратом Ради національної безпеки і оборони України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, науковими та іншими установами, організаціями, а також із відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій.

37. Зі змісту звернення ОСОБА_1 вбачається, що таке фактично зводиться до порушеного питання щодо видачі дублікату диплома про закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту імені В.Г. Бєлінського, вирішення якого не відноситься до повноважень Президента України відповідно до статті 106 Конституції України, а посилання на необхідність вирішення питання шляхом подачі Президентом України до Верховної Ради України проекту закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській СРСР, не змінює суть поставленого у зверненні питання.

38. Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство освіти і науки України (далі - Положення про МОН), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630, головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності, є Міністерство освіти і науки України.

39. Підпунктами 59, 70 та 88 пункту 4 Положення про МОН визначено, що Міністерство освіти і науки України, зокрема, за дорученням і в межах, встановлених Кабінетом Міністрів України, реалізує права і обов`язки уповноваженого органу стосовно заснованих державою закладів вищої освіти; затверджує порядок виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, вимоги до їх форми та/або змісту; здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних з діяльністю МОН, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.

40. Наявність у Міністерства освіти і науки України наведених повноважень свідчить про те, що вирішення порушеного у зверненні позивача від 22 липня 2020 року питання про видачу дублікату диплома підлягає вирішенню саме Міністерством освіти і науки України.

41. Водночас той факт, що МОН України відповідно до статті 8 Закону України «Про звернення громадян» припинило розглядати звернення ОСОБА_1 щодо порушених ним питань щодо можливості отримання дублікату диплома, здобутого за часів Української РСР, не спростовує висновків про те, що знов отримане Президентом України звернення позивача із порушеними питаннями в частині, що не входять до його компетенції, повинно надсилатись ним за належністю відповідному органу (у цьому випадку МОН України), як цього вимагають положення статті 7 вказаного Закону, оскільки те, що останній не розглядає повторні звернення від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, не наділяє Президента України повноваженнями надавати відповідь по суті такого звернення замість компетентного органу, а отже, колегія суддів відхиляє відповідні доводи позивача, викладені у позовній заяві, так як такі не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства.

42. Окрім цього, колегія суддів зазначає, що згідно із приписами частини четвертої статті 7 Закону України «Про звернення громадян» забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються, однак звернення позивача від 22 липня 2020 року не містить ознак скарги, визначених частиною четвертою статті 3 вказаного Закону, а отже, на нього не розповсюджуються перелічені заборони.

43. Враховуючи те, що звернення позивача правомірно направлено структурним підрозділом Офісу Президента України за належністю до компетентного органу, оскільки вирішення порушеного у його зверненні питання не належить до повноважень Президента України чи створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, а відносяться саме до компетенції Міністерства освіти і науки України, позовні вимоги ОСОБА_1 є безпідставними, а тому у їх задоволенні необхідно відмовити.

44. Відповідно до частини п`ятої статті 139 КАС України у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, або залишення позовної заяви без розгляду чи закриття провадження у справі, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

45. Оскільки позивач звільнений від сплати судового збору, а відповідачем не надано доказів понесення ним судових витрат, то такі розподілу не підлягають. Керуючись статями 139, 242-246, 255, 262, 266 КАС України, Верховний Суд В И Р І Ш И В: У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити повністю. Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя І.В. Желєзний Судді Я.О. Берназюк Л.Л. Мороз А.І. Рибачук Т.Г. Стрелець Повний текст судового рішення складено 12 листопада 2020 року.