Постанова 4855 № 580/4575/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/4575/20 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Рідзель О.А. П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 25 березня 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Костюк Л.О.; суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І.; за участю секретаря: Несін К.В., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року (розглянута в порядку загального позовного провадження у письмовому провадженні, м. Черкаси, дата складання повного тексту рішення - відсутня) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, - В С Т А Н О В И Л А: У жовтні 2020 року, ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач), в якому просить: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання позивачу публічної інформації за запитом від 12.08.2020; зобов`язати відповідача надати позивачу повну інформацію за запитом від 12.08.2020. В обґрунтування позову зазначено, що відповідач всупереч вимог закону не надав публічну інформацію на відповідний запит у встановлений законом строк. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо ненадання ОСОБА_1 публічної інформації за запитом від 12.09.2020. Зобов`язано виконавчий комітет Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Байди Вишневецького, буд. 36, код ЄДРПОУ 04061547) розглянути запит від 12.09.2020 (вх. від 14.09.2020 №9331-2) ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) про надання публічної інформації та надати повну, точну і достовірну інформацію на цей запит відповідно до вимог чинного законодавства. Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідачем у справі подано апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення з мотивів неповного з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, як це передбачено ст. 311 КАС України. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційні скарги не підлягає задоволенню та погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог, з огляду на наступне. Як встановлено судом першої інстанції, що позивач звернулась до відповідача із запитом від 12.09.2020 (вх. від 14.09.2020 №9331-2), в якому просила надати інформацію про наявність на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд з місцями (орієнтирами) розташування, на які ще не виданий дозвіл на розробку технічної документації (із зазначенням перехресть вулиць). Листом від 05.10.2020 №9331-2 відповідач повідомив позивачу, що інформація щодо статусу земельних ділянок знаходиться в інформаційній системі «Державний земельний кадастр». Однак, відповідач не є держателем вказаного реєстру. Також зазначено, що на попередній запит позивача було надано інформацію щодо сформованих земельних ділянок, які пропонуються для здійснення забудови. Вважаючи протиправною таку відмову, позивач звернулась до суду з даним позовом. Надаючи правову оцінку обставинам та матеріалам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне. Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону). Згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 Закону доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 13 зазначеного Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. За змістом наведених статей можна виділити такі ознаки публічної інформації: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень. Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. Відповідно до ч.ч.1, 4 ст.20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту, а у разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. Частиною першою статті 22 Закону визначено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до частини 2 статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відповідно до частини другої статті 22 Закону №2657-XII відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. Як встановлено матеріалами справи, позивач звернулась до відповідача із запитом від 12.09.2020 (вх. від 14.09.2020 №9331-2), в якому просила надати інформацію про наявність на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд з місцями (орієнтирами) розташування, на які ще не виданий дозвіл на розробку технічної документації (із зазначенням перехресть вулиць). Листом від 05.10.2020 №9331-2 відповідач повідомив позивачу, що інформація щодо статусу земельних ділянок знаходиться в інформаційній системі «Державний земельний кадастр». Однак, відповідач не є держателем вказаного реєстру. Також зазначено, що на попередній запит позивача було надано інформацію щодо сформованих земельних ділянок, які пропонуються для здійснення забудови. Пунктом 31 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР передбачено, що сільським радам надані виключні повноваження щодо прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення. Відповідно до частини п`ятої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах. До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Відповідно до ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою. З аналізу приписів статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування» вбачається, що вказані органи (в т.ч. виконавчий комітет ради) згідно з його компетенцією зобов`язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Виконавчий комітет також залишається розпорядником цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 07.02.2020 у справі №127/13810/17, від 06.02.2020 у справі №369/8351/16-а, від 27.11.2019 у справі №127/28475/15-а, від 05.11.2019 у справі №359/7966/16-а, яка, в силу положень частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, має враховуватись судом під час прийняття рішення. Правова позиція з цього питання була висловлена також в постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації». За вказаних обставин, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що відповідач є розпорядником запитуваної позивачем інформації, а тому були відсутні правові підстави, передбачені статтею 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», для відмови у задоволенні запиту про надання такої інформації. Щодо позовної вимоги зобов`язати відповідача надати позивачу повну інформацію за запитом від 12.08.2020, колегія суддів зазначає наступне. Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, але можливість обрати з двох або більш альтернатив, кожна з яких є законною. У разі, коли законом передбачено єдиний можливий варіант поведінки адміністративного органу, але він діє в іншій спосіб, аніж той, що передбачено законом, мова про дискрецію не йде, в такому випадку порушено принцип законності як складової принципу верховенства права. Слід зауважити, що межі судового контролю за рішеннями та діями адміністративного органу дозволяють оцінити їх за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, у тому числі в розрізі висвітленої проблематики. Так, за відсутністю прямо визначених у Законі підстав для відмови щодо надання публічної інформації вимоги заяви позивача належало виконати. Жодного іншого законного способу поведінки законодавством не передбачено. Практика Європейського суду з прав людини підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» №30985/96). Аналогічна правова позиція щодо меж дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень при надання відповіді на запит про надання публічної інформації викладена у постанові Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №826/23192/15. Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що суд першо інстанції дійшов до правильного висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що належить задовольнити повністю. Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин. Відповідач по справі, як суб`єкт владних повноважень, не виконав покладений на нього обов`язок щодо доказування правомірності вчинених ним дій та прийняття оскаржуваного рішення. Натомість, позивачем надано достатньо доказів в підтвердження обставин, якими обґрунтовує позовні вимоги. Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права. Згідно з п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін. Керуючись ст.ст. 241, 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, - П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Верховного Суду в порядку та строки, передбачені ст. 329 КАС України. Головуючий суддя: Л.О. Костюк Судді: Н.П. Бужак, М.І. Кобаль