Постанова 4854 № 420/12523/20

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 17 березня 2021 р.м. ОдесаСправа № 420/12523/20 Місце ухвалення рішення суду 1 інстанції: м. Одеса; Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції: 25.01.2021 року; Головуючий в 1 інстанції: Радчук А.А. П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії: Головуючого судді Єщенка О.В. суддів Димерлія О.О. Танасогло Т.М. розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту комунальної власності Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії,- В С Т А Н О В И В: ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив: визнати протиправною відмову Департаменту комунальної власності Одеської міської ради у наданні достовірної та повної інформації на заяву ОСОБА_1 від 05.10.2020 року про перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для: - будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га; - будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеса; зобов`язати Департамент комунальної власності Одеської міської ради виготовити та надати ОСОБА_1 інформацію про перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для: - будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га. - будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеса. В обґрунтування позову зазначено, що 05.10.2020 року позивач звернувся до Одеської міської ради із заявою, в якій просив надати публічну інформацію, а саме перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); будівництва індивідуальних гаражів із земель комунальної власності м. Одеса. У задоволенні вказаних вимог фактично було відмовлено з підстав відсутності такої інформації. Документальне зазначення відсутності запитуваної інформації свідчить про пряме порушення таким органом вимог законодавства про інформацію та ігнорування органом земельного законодавства, яке наділяє громадянина правом на отримання земельної ділянки безкоштовно. При цьому, позивач вказує, що відповідно до положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного кадастрів, зокрема, відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Посилаючись на наявність беззаперечного права на інформацію та обов`язку відповідача надавати цю інформацію за запитом, позивач звернувся до суду із цим позовом за захистом своїх прав та інтересів. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року адміністративний позов задоволено. Суд визнав протиправною відмову Департаменту комунальної власності Одеської міської ради у наданні достовірної та повної інформації на заяву ОСОБА_1 від 05.10.2020 року про перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для: - будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га; - будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеса. Зобов`язав Департамент комунальної власності Одеської міської ради виготовити та надати ОСОБА_1 інформацію про перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для: - будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га; - будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеса. В апеляційній скарзі Департамент комунальної власності Одеської міської ради, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову у повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт, зокрема, посилається на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки нормам законодавства, що регулює спірні правовідносини, та обставинам справи і помилково не враховано, що за змістом положень ст.ст. 3, 5, 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначальною рисою публічної інформації є те, щоб ця інформація була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. За змістом положень ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» на органи місцевого самоврядування покладено обов`язок надавати за запитами фізичних та юридичних осіб інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок. Водночас, для надання такої інформації відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб`єктом владних повноважень. Разом з тим, запит позивача не стосувався відомостей, що вже зафіксовані в офіційних документах, створених в процесі здійснення Департаментом своєї діяльності, а містили вимогу вчинити певні дії по підбору, обробці та наданню інформації, яка б відповідала поставленим у запитах умовам. Наразі запитувану інформацію надати неможливо, з огляду на те, що інвентаризацію земельних ділянок, розташованих на території м. Одеси не завершено та як наслідок переліку вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під індивідуальну забудову ще не сформовано та не затверджено рішенням міської ради. Тобто, дана інформація не відображена чи задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень Департаментом. Зважаючи на об`єктивну відсутність у розпорядженні Департаменту будь-якого офіційного документа, який би містив запитувану інформацію, Департамент вважає, що відповідь про неможливість надання такої інформації на запит є обґрунтованою та правомірною і у суду першої інстанції не виникло правових обставин для задоволення адміністративного позову. Додатково в обґрунтування своєї правової позиції апелянт посилається на правові висновки Верховного Суду у постанові від 27 червня 2019 року по справі №522/817/15-а. У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 посилається на необґрунтованість доводів апелянта, правильність висновків суду першої інстанції та відсутність обставин для скасування судового рішення. Заперечуючи проти задоволення вимог апелянта, позивач посилається на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 5 листопада 2019 року по справі №359/7966/16-а. У додаткових письмових поясненнях апелянт підтримує свою правову позицію, зазначає про неподібність правовідносин між цією справою і справою, правові висновки в якій позивач просить застосувати. Також, у поясненнях апелянтом викладено вимогу про розгляд справи у відкритому судовому засіданні за участю сторін. Перевіривши вказані доводи апелянта, враховуючи надходження від учасників заяв по суті справи, відсутність клопотань у цих заявах про розгляд справи з викликом сторін, необґрунтованість клопотання про розгляд справи у відкритому судовому засіданні, і таких не вбачає апеляційний суд, колегія суддів дійшла висновку про можливість продовжувати розгляд справи у порядку письмового провадження відповідно до положень ст. 311 КАС України. Судом першої інстанції з`ясовано та як встановлено під час апеляційного розгляду, 05.10.2020 року ОСОБА_1 звернувся до Одеської міської ради із заявою, в якій просив надати перелік вільних земельних ділянок із земель, які ще не надані у власність або користування та можуть бути використані для: будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,10 га; будівництва індивідуальних гаражів розміром не більше 0,01 га із земель комунальної власності м. Одеси. Вказані вимоги заявник обґрунтував бажанням в отриманні у власність земельної ділянки для наведених вище цілей. Заява позивача була передана за компетенцією Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, за результатом розгляду якої відповідачем у листі від 04.11.2020 року за №01-26/1927, 1927/2 повідомлено про відсутність інформації щодо земельних ділянок, вільних від забудови у м. Одесі, які можуть бути передані у власність громадянам в порядку, передбаченому ст.ст. 118, 121 Земельного кодексу України. Також, з посиланням на приписи ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України Департаментом зазначено, що інформація про вільні земельні ділянки комунальної власності, які розташовані в межах міста Одеси та можуть бути надані громадянам, надходить до Департаменту саме від заявників. У тому числі, позивачу повідомлено про можливість одержати консультацію з питань оформлення документів на земельну ділянку в Департаменті у телефонному режимі. Не погоджуючись із відмовою у наданні запитуваної інформації, посилаючись на її необґрунтованість та неправомірність, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про зобов`язання відповідача вчинити ці дії в судовому порядку. Дослідивши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного. Відповідно до ч. 2 ст. 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI. Статтею 1 Закону України від 13.01.2011 року №2939-VI визначено публічну інформацію як відображену та задокументовану будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформацію, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Доступ до інформації забезпечується, у тому числі, шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет та надання інформації за запитами на інформацію (ч. 1 ст. 5 Закону України від 13.01.2011 року №2939-VI). Колегія суддів зазначає, що за правилами законодавства, що регулює спірні правовідносини, заявник є вільним в одержанні інформації, а розпорядник цієї інформації зобов`язаний надати її на такий запит, крім випадків, визначених Законом. Таке виключення містить ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI та визначається як інформація з обмеженим доступом. Слід зазначити, що відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання. Згідно із ч. 1 ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, у разі якщо розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит. Під час вирішення спору по суті судом першої інстанції вірно враховано, що відповідно до п. 31 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 року №280/97-ВР до виключної компетенції, зокрема, міських рад належить прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення. Відповідно до п. 2.1 Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 10.06.2020 року №6036-VII, Департамент забезпечує реалізацію місцевої політики у сфері управління, ефективного використання та збереження майна комунальної власності територіальної громади м. Одеси, є органом приватизації територіальної громади м. Одеси та реалізує повноваження Одеської міської ради у сфері регулювання земельних відносин у межах, визначених Одеською міською радою. Згідно із п.п. 2.4.2 Положення від 10.06.2020 року №6036-VII у сфері земельних відносин Департамент, у тому числі, приймає та попередньо розглядає клопотання юридичних та фізичних осіб з питань надання земельних ділянок комунальної власності територіальних громадам м. Одеси у власність чи користування, з вирішення інших питань у сфері земельних відносин; координація та організація здійснення землеустрою на території міста; організація та супровід електронної бази геоінформаційної системи Департаменту. Відповідно до п. «б.» ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 року №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища, у тому числі: координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою. За правилами ч. 5 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року №3038-VI уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах. До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Сукупний аналіз наведених норм Положення та законодавства про регулювання містобудівної діяльності і місцеве самоврядування свідчить про те, що Департамент має забезпечити надання за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Наявність вказаного обов`язку не заперечує і відповідач. Таким чином, Департамент у розумінні ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI є розпорядником інформації стосовно наявності на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земельних ділянок, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову. Як свідчать обставини справи, відмова у наданні такої інформації Департаментом обґрунтована її відсутністю у вигляді конкретного документа, з огляду на не завершення інвентаризації земельних ділянок, розташованих на території м. Одеси, та як наслідок переліку вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під індивідуальну забудову ще не сформовано та не затверджено рішенням міської ради. Свою позицію у звільненні в наданні запитуваної інформації відповідач підтверджує правовими висновками Верховного Суду в адміністративній справі у постанові від 27 червня 2019 року в адміністративний справі №522/817/15-а. Водночас, апеляційний суд враховує, що, усуваючи розбіжності у правозастосуванні норм законодавства про доступ до публічної інформації, Верховний Суд у вказаній справі, окрім аналізу визначення публічної інформації як готового, зафіксованого продукту, отриманого або створеного суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків, виходив з того, що на момент виникнення спірних правовідносин у 2014 році інвентаризація земельних ділянок, розташованих на території м. Одеси завершена не була, так як наслідок перелік вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під індивідуальну забудову не було ні сформовано, ні затверджено відповідним рішенням міської ради. Для утворення земельних ділянок, як сформованих об`єктів землеустрою та об`єктів нерухомого майна, слід розробити певний обсяг землевпорядної документації, відповідно до якої визначити місця розташування земельних ділянок, їх розміри та межі, цільове призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об`єкти правовідносин. На момент виникнення спірних правовідносин законодавство визначало необхідність розробки містобудівної документації для населених пунктів, але не містило імперативного припису, відповідно до якого весь обсяг містобудівної документації та, зокрема, детальні плани територій мають бути розроблені впродовж певного часу чи до визначеного моменту. Врахувавши наведені правові висновки у поєднанні із обставинами у даній справі, апеляційний суд враховує, що відповідач не заперечує, що в силу вищенаведених правових норм він зобов`язаний надавати вищенаведену інформацію, у тому числі, за запитом фізичних осіб. Виходячи зі змісту положень п. 1 ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI, колегія суддів зазначає, що відмова у наданні запитуваної інформації вважатиметься обґрунтованою у разі наявності сукупності таких умов: розпорядник не володіє інформацією і не зобов`язаний відповідно до його компетенції володіти інформацією, щодо якої зроблено запит. З огляду на те, що відповідач відповідно до його компетенції має володіти інформацією про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, і яка була заявлена позивачем за запитом, відповідну інформацію Департамент не надав, у тому числі в межах або у вигляді наявної інформації, яка була у нього в розпорядженні на момент звернення позивача, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про невідповідність дій суб`єкта владних повноважень критерію обґрунтованості і правомірності. Вказаний висновок також відповідає правовому висновку, наведеному у постанові Верховного Суду від 5 листопада 2019 року по справі №359/7966/16-а. Враховуючи викладене, оскільки відповідач як розпорядник запитуваної інформації не виконав свій обов`язок щодо забезпечення позивача запитуваною інформацією, наявність технічних перешкод ніяким чином не може впливати на право позивача на одержання публічної інформації і ці обставини не можуть переважати над законним інтересом заявника, колегія суддів вважає цілком обґрунтованим та правомірним висновок суду першої інстанції про задоволення адміністративного позову та зобов`язання відповідача вчинити відповідні дії в судовому порядку. З огляду на те, що судом першої інстанції правильно застосовані норми матеріального та процесуального права, висновки суду першої інстанції відповідають дійсним обставинам справи, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до ст. 316 КАС України підлягає залишенню без змін. Керуючись ст.ст. 139, 308, 311, п. 2 ч. 1 ст. 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Департаменту комунальної власності Одеської міської ради залишити без задоволення. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року залишити без змін. Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її прийняття, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови. Головуючий-суддя: О.В. Єщенко Судді: О.О. Димерлій Т.М. Танасогло