Постанова Третій апеляційний адміністративний суд № 340/633/20

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А і м е н е м У к р а ї н и 22 лютого 2021 року м. Дніпросправа № 340/633/20 Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Чумака С.Ю., суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В., розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу Державного підприємства «Кіровоградський комбінат хлібопродуктів № 2» Державного агентства резерву України на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року в адміністративній справі № 340/633/20 (суддя І інстанції Казанчук Г.П.) за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області до Державного підприємства «Кіровоградський комбінат хлібопродуктів № 2» Державного агентства резерву України про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), ВСТАНОВИВ: ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ, ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ Позивач звернувся до суду з позовом до Державного підприємства «Кіровоградський комбінат хлібопродуктів № 2» Державного агентства резерву України (далі Державне підприємство, відповідач), в якому просив застосувати заходи реагування у вигляді зупинення роботи (експлуатації) будівлі гуртожитку Державного підприємства «Кіровоградський комбінат хлібопродуктів № 2» державного агентства резерву України, розташованого по вул. Дарвіна, 35/1, у м. Кропивницькому Кіровоградської області, шляхом заборони його використання (експлуатації) відповідачем та опечатування (опломбування) вхідних дверей до будівлі гуртожитку. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року позов задоволений повністю. Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати та прийняти нове рішення, відмовивши у задоволенні позову. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що суд першої інстанції не надав належного значення складеній на території України тяжкій епідеміологічній ситуації, викликаній COVID-19, та призначив розгляд вказаної справи. При цьому, відповідач зазначає, що неодноразово наголошував на тому, що проведення судового засідання та надання відзиву на позов може бути можливим після закінчення карантинних заходів, про що подавав низку клопотань. Разом з тим, жодних доводів по суті позову і виявлених під час перевірки порушень, а також відомостей щодо усунення останніх в апеляційній скарзі не наведено. Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останній просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції без змін. Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів ст. 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВИЗНАЧЕНІ ВІДПОВІДНО ДО НИХ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ На виконання доручення Прем`єр-міністра України від 11.12.2019 № 44205/1/1-19 Кропивницьким міськрайонним відділом Управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області, з метою здійснення контролю за виконанням вимог Кодексу цивільного захисту України, інших законодавчих та нормативно-правових актів у сфері техногенної та пожежної безпеки і керуючись частиною першою статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», прийнято наказ № 87 від 12.12.2019 «Про проведення позапланових перевірок установ та організацій з масовим перебуванням людей» (а.с. 13). У період з 19.12.2019 по 24.12.2019 на підставі зазначеного вище наказу уповноваженими особами позивача проведено позапланову перевірку стосовно додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки гуртожитку державного підприємства «Кіровоградський комбінат хлібопродуктів № 2» державного агентства резерву України, що знаходиться за адресою: Кіровоградська область, м. Кропивницький, вул. Дарвіна, 35/1. За результатами перевірки складений акт від 24.12.2019 № 1408 (а.с. 15-23), в якому зазначено, що під час перевірки виявлено низку порушень, допущених відповідачем при експлуатації будівлі (гуртожитку) за адресою: вул. Дарвіна, 35/1, м. Кропивницький, Кіровоградська область. Зокрема, виявлені порушення, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей і зумовили необхідність звернення позивача до суду. Зміст цих порушень зафіксований в акті полягає у такому: - дерев`яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) гуртожитку не оброблено засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (ППБУ розділ III глава 2 п. 2.5); - не забезпечена ступінь вогнестійкості будівельних конструкцій сходових площадок, косоурів та сходового маршу гуртожитку і межі поширення вогню по цих конструкціях (ППБУ розділ II п. 22, ДБН В.1.1-7:2016 п. 5.3 таблиця 1); - будівлю гуртожитку не обладнано системою протипожежного захисту (автоматичною системою пожежної сигналізації і системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей) (ППБУ розділ V глава 1 пункт 1.2; ДБН В 2.5-56:2014 додаток Б таблиця Б.1 пункт 15); - будівлю гуртожитку не обладнано пристроями захисту від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (ППБУ розділ IV глава 1 пункт 1.21); - допущено захаращення коридору (шляху евакуації) на другому поверсі будівлі гуртожитку меблями та дерев`яними конструкціями (ППБУ розділ III глава 2 пункт 2.27); - не проведено заміри опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (ППБУ розділ IV глава 1 пункт 1.20); - з`єднання відгалуження та окінцювання жил проводів і електрокабелів (у коридорах на першому та другому поверсі будівлі) не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (ППБУ розділ IV глава 1 пункт 1.6); - у коридорі на першому поверсі допущено підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи (ППБУ розділ IV глава 1 пункт 1.18); - приміщення гуртожитку не доукомплектовано первинними засобами пожежогасіння згідно з нормами належності (ППБУ розділ V глава 3 пункт 3.6); - не розроблено та не затверджено (наказом, інструкцією тощо) встановлений протипожежний режим на об`єкті (ППБУ розділ II пункт 3); - у гуртожитку не розміщено інформаційно-довідковий куточок з питань цивільного захисту (стаття 40 КЦЗУ) - працівників та проживаючих в гуртожитку не забезпечено засобами індивідуального захисту органів дихання (КЦЗУ п.п. 2 п. 1 ст. 20; Порядок забезпечення населення і працівників формувань та спеціалізованих служб цивільного захисту засобами індивідуального захисту, приладами радіаційної та хімічної розвідки, дозиметричного і хімічного контролю пункт 2). Позивач вважає, що подальша експлуатація вказаного вище об`єкта, що експлуатується відповідачем із зазначеними порушеннями пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а відтак, до Державного підприємства повинні бути застосовані заходи реагування відповідно до заявленого позову. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що у разі заперечення проти позову, відповідач повинен довести факт усунення встановлених позивачем порушень. Натомість документальних доказів усунення встановлених позивачем 15 порушень відповідачем до суду не надано. З огляду на відсутність доказів усунення 15 виявлених порушень, зазначених в акті перевірки, суд дійшов висновку, що позов є законним та обґрунтованим, а тому задовольнив його в повному обсязі. При цьому, суд зазначив, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень. Також такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення. НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ Відповідно до статті 1 Кодексу цивільного захисту України (далі КЦЗУ) останній регулює відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності. Статтею 64 КЦЗУ передбачено, що Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи. Відповідно до ст. 66 КЦЗУ центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону. Згідно з пунктами 11, 12 статті 67 КЦЗУ до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить : 11) складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; 12) звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Відповідно до ч. 2 ст. 68 КЦЗУ у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. Отже, законодавством у сфері техногенної та пожежної безпеки позивачу надано право на звернення до адміністративного суду з позовом про повне або часткове зупинення експлуатації певної будівлі. Відповідно до статті 70 КЦЗУ підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зокрема є: - недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами; - порушення вимог пожежної безпеки, передбачених нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; - нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; - невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; - відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій. Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами. Під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. Отже, наявність реальної загрози життю та здоров`ю людей повинні існувати не тільки на час перевірки, але і на момент ухвалення рішення судом. Такі висновки апеляційним судом здійснені з урахуванням застосування зазначених вище норм матеріального права Верховним Судом у постановах від 28 травня 2019 року у справі № 819/1850/17 та від 19 березня 2020 року у справі № 140/2323/19. Тобто, усунення відповідачем виявлених під час перевірки порушень до прийняття рішення судом свідчить про відсутність підстав для застосування заходів реагування. Стосовно виявлених порушень по суті, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що за результатами перевірки встановлено низку порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, в тому числі працівників та проживаючих людей в гуртожитку, інших громадян, а також особам, які будуть здійснювати ліквідацію надзвичайної ситуації (пожежі), в разі її виникнення. Так, відсутність автоматичної системи пожежної сигналізації та системи оповіщення може призвести до пізнього виявлення пожежі та оповіщення людей, які перебувають у будівлі, в зв`язку з чим первинні засоби пожежогасіння будуть не ефективними, продукти горіння та чадний газ унеможливлять своєчасну та безпечну евакуацію людей з будівлі та призведуть до отруєння людей що перебуватимуть у ній, гасіння пожежі здійсниться лише після прибуття пожежних підрозділів з необхідними засобами гасіння. Незабезпеченість персоналу засобами індивідуального захисту органів дихання від отруйних речовин, у разі виникнення надзвичайної ситуації призведе до ураження органів дихання працівників та буде загрожувати безпосередньо їх здоров`ю. Відсутність вогнезахисної обробки дерев`яних конструкцій будівлі гуртожитку під впливом небезпечних факторів пожежі призводить до швидкого поширення пожежі (руйнування), зі збільшенням виділення продуктів горіння, чадного газу та впливу підвищених температур та їх розповсюдження до шляхів евакуації, що унеможливить евакуацію людей, як наслідок створиться загроза їхньому життю та здоров`ю. Відсутність пристроїв захисту будівлі від прямих ударів блискавки, у разі удару блискавки не зможуть захистити від небезпечного іскріння, полум`я та електричного струму, що виникне у результаті дії високої напруги на струмопровідні частини конструкцій, апаратів, агрегатів, що буде сприяти виникненню пожежі з її небезпечними факторами для людини. Захаращення шляхів евакуації різними матеріалами, незабезпеченість необхідного ступеня вогнестійкості конструктивних елементів сходової клітини у разі виникнення пожежі буде перешкоджати евакуації людей та загрожувати їх життю (здоров`ю). Непроведення замірів опору ізоляції, неналежне з`єднання відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів, підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи може призвести безпосередньо до виникнення пожежі, яка буде загрожувати життю та здоров`ю людей. Незабезпеченість згідно з нормами належності будівлі первинними засобами пожежогасіння, у разі виникнення пожежі не дасть можливості ліквідувати її на ранній стадії силами персоналу (мешканцям) до набуття нею значних розмірів, що збільшить вплив небезпечних чинників надзвичайної ситуації на життя та здоров`я людей. Не встановлення на об`єкті відповідного протипожежного режиму призводить до незнання або низького рівня знань працівників основних правил пожежної безпеки, також може призвести до виникнення пожежі та унеможливлює злагодженість і правильність дій у разі виникнення пожежі, що у свою чергу може призвести до загибелі людей. Відсутність інформаційно-довідкового куточка з питань цивільного захисту призводить до незнання або низького рівня знань працівників основних правил цивільного захисту безпосередньо на робочому місці та унеможливлює злагодженість і правильність дій у разі виникнення надзвичайної ситуації, що у свою чергу може призвести до загибелі людей. Відповідно до пп. 24, 33 частини 1 статті 2 КЦЗУ пожежна безпека відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю. Надзвичайна ситуація обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності. Пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров`ю людей виникає не лише при наявності порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що безпосередньо можуть до неї призвести, а й при наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від впливу небезпечних чинників при вже виниклій пожежі. За таких обставин, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що порушення, які були виявлені під час позапланової перевірки є такими, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Доводи апелянта про тяжку епідеміологічну ситуацію на території України, яка викликана COVID-19, яка перешкоджала відповідачу усунути виявлені порушення та повідомити про це суду, є безпідставними, оскільки відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. У зв`язку з цим справи, предметом позову в яких є необхідність застосування заходів реагування у зв`язку з наявною загрозою для життя і здоров`я людей, мать пріоритетне значення і не можуть бути відкладені до закінчення карантину у зв`язку з епідемією COVID-19. Правом на відзив на позов відповідач не скористався і суду першої інстанції докази усунення порушень не надавав. Не надав докази усунення порушень апелянт і до апеляційного суду. Вказані обставини підтверджують висновки суду першої інстанції, що на час прийняття ним рішення виявлені під час перевірки порушення усунуті не були. Таким чином, у суду першої інстанції були всі підстави для задоволення позову шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) об`єкта, а саме: будівлі (гуртожитку) відповідача до повного усунення порушень. ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ За таких обставин, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим, відповідно до ст. 316 КАС України залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду без змін. На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Державного підприємства «Кіровоградський комбінат хлібопродуктів № 2» Державного агентства резерву України без задоволення. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 травня 2020 року в адміністративній справі № 340/633/20 залишити без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України. Суддя-доповідач С.Ю. Чумак суддя С.В. Чабаненко суддя І.В. Юрко