Постанова 4855 № 826/9772/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/9772/17 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 11 лютого 2021 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Земляної Г.В., Мельничука В.П., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника прокурора м. Києва на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Хмельницької області до Державного агентства рибного господарства України, Управління охорони, використання і відтворення видних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області, Державного управління охорони навколишнього середовища в Хмельницькій області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Хмельницька обласна державна адміністрація, Летичівська селищна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю «Тихий Дніпро», Державне підприємство - Український державний інститут по проектуванню підприємств рибного господарства і промисловості «Укррибпроект» про визнання протиправними та скасування погоджень, ВСТАНОВИВ Заступник прокурора Хмельницької області звернувся у суд із позовом до Державного агентства рибного господарства України, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області, Державного управління охорони навколишнього середовища у Хмельницькій області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Хмельницька обласна державна адміністрація, Летичівська селищна рада, товариство з обмеженою відповідальністю «Тихий Дніпро», державне підприємство - Український державний інститут по проектуванню підприємств рибного господарства і промисловості «Укррибпроект», у якому просив: - визнати протиправним та скасувати погодження начальника Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області від 15 квітня 2013 року ТОВ «Тихий Дніпро» Режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища, розташованого на Південний Буг поблизу смт. Летичів, Летичівського району, Хмельницької області; - визнати протиправним та скасувати погодження начальника Державного управління охорони навколишнього середовища в Хмельницькій області від 15 квітня 2013 року ТОВ «Тихий Дніпро» Режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища, розташованого на Південний Буг поблизу смт. Летичів, Летичівського району, Хмельницької області; - визнати протиправним та скасувати погодження голови Державного агентства рибного господарства України від 26 квітня 2013 року ТОВ «Тихий Дніпро» Режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища, розташованого на Південний Буг поблизу смт. Летичів, Летичівського району, Хмельницької області. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2017 року відкрито провадження у справі. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 жовтня 2018 року адміністративний позов Заступника прокурора Хмельницької області залишено без розгляду на підставі частини 3 статті 123 КАС України, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України. В апеляційній скарзі Заступник прокурора м. Києва посилаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, а також порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Апелянт вказує, що у позовах, де прокурор звертається до суду із заявою про захист державних інтересів, перебіг строку позовної давності починається з часу, коли прокурор, який звертається за захистом порушеного права, дізнався про таке порушення, а не з часу, коли відповідне порушення сталося. Зазначає, що про незаконність погодження використання Щедрівського водосховища прокуратурі стало відомо після отримання 09.02.2017 року з Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області копії режимів та інформації Хмельницької облдержадміністрації, Летичівської селищної ради, Державної екологічної інспекції в Хмельницькій області. Скаржник вважає помилковим посилання суду як на підтвердження обізнаності прокурора про використання Щедрівського водосховища на депутатський запит депутата Летичівської районної ради, який 28.11.2016 року надійшов до Хмельницької місцевої прокуратури та направлено за належність до Управління охорони використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області. Апелянт зазначає, що органи прокуратури позбавлені повноважень проводити перевірки, у зв`язку з чим, вказаний депутатський запит скеровано для розгляду до уповноваженого органу. Крім того стверджує, що даний запит не містив інформації та відповідних підтверджуючих документів, які б свідчили про незаконність використання Щедрівського водосховища. Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм процесуального права, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного. Відповідно до частини першої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; тут і далі - в редакції, чинній на момент звернення до суду) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Частина друга статті 99 КАС України визначає, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення передбачених законом вимог. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що приписами законодавства визначено строк звернення до суду, який обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав. Отже, у даному випадку перебіг строку звернення до адміністративного суду починається з моменту коли Заступник прокурора Хмельницької області дізнався або повинен був дізнатися про ймовірну незаконність погодження Режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища. За змістом статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності. Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами. Поняття «особа повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені. Установлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації). З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень. Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням. Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій. Підставою звернення прокурора з вимогами до адміністративного суду є порушення або загроза порушення інтересів держави у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. З матеріалів справи вбачається, що підставою для звернення прокурора з цим позовом до суду стало наведене в позові порушення відповідачами законодавства під час погодження Режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища, що, на думку прокурора, свідчить про порушення інтересів держави. Проаналізувавши зміст статті 99 КАС України, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 дійшла висновку, що у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для звернення до суду цей Кодекс пов`язує з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення. Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року передбачає, що кожен має право на справедливий розгляд його справи судом. ЄСПЛ зауважує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до відповідальності у суді після закінчення певного періоду часу після вчинення правопорушення. Періоди позовної давності, які є звичним явищем у національних правових системах Договірних держав, переслідують декілька цілей, що включають гарантування правової визначеності й остаточності та запобігання порушенню прав відповідачів, які могли б бути ущемлені у разі, якщо було б передбачено, що суди ухвалюють рішення на підставі доказів, які могли стати неповними внаслідок спливу часу» (див. mutatis mutandis рішення у справах «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії» від 20 вересня 2011 року («OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia», заява № 14902/04, пункт 570), «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» від 22 жовтня 1996 року («Stubbings and Others v. the United Kingdom», заяви № 22083/93 і № 22095/93, пункт 51). Як уже зазначалось, установлені статтею 99 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду) строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані. Відповідно до пункту 9 частини першої статті 155 КАС України суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо її подано з пропущенням установленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними. Велика Палата Верховного Суду у вищезгаданій постанові звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом шести місяців з дня виявлення таких порушень. Проте, направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду. В даному випадку, залишаючи позовну заяву Заступника прокурора Хмельницької області без розгляду, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач мав можливість дізнатись про оскаржувані погодження задовго до лютого 2017 року. Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає, що з матеріалів справи вбачається, що 28 листопада 2016 року до Хмельницької місцевої прокуратури надходив депутатський запит депутата районної ради Морозової О.М. з приводу правомірності надання в оренду Щедрівського водосховища. Відповідно до листа Хмельницької місцевої прокуратури від 23 червня 2018 року №77-16-18, наданого у відповідь на запит адвоката ТОВ «Тихий Дніпро», вказаний депутатський запит спрямовано для вирішення за належністю, зокрема до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області. Апелянт стверджує, що даний депутатський запит не містив інформації та відповідних підтверджуючих документів, які б свідчили про незаконність використання Щедрівського водосховища, а тому посилання суду першої інстанції на нього, як на підтвердження обізнаності прокурора про використання Щедрівського водосховища, є помилковим. Разом з тим, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області у листі від 22 червня 2018 року №1-16-/562-18 повідомило адвоката, що про результати звернення депутата Летичівської районної ради Морозової О.М. було письмово проінформовано Летичівський відділ Хмельницької місцевої прокуратури у листі від 13 грудня 2016 року №1244. Вказаний лист Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області від 13 грудня 2016 року №1244, який був адресований, зокрема, Летичівському відділу Хмельницької місцевої прокуратури, наявний у матеріалах справи (арк. справи 216). У зазначеному листі від 13 грудня 2016 року №1244 Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області повідомило, зокрема, що в 2013 році для ТОВ «Тихий Дніпро» був розроблений Режим рибогосподарської експлуатації ДП Українським державним інститутом по проектуванню підприємств рибного господарства і промисловості «Укррибпроект» на Щедрівське водосховище в межах Летичівського району Хмельницької області, погоджено Управлінням охорони навколишнього природного середовища в Хмельницькій області, Управлінням охорони, використання, і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області та Державним агентством рибного господарства України терміном на 10 років. Таким чином, позивач мав також можливість довідатись про ймовірну незаконність погодження Режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища ще наприкінці 2016 року. Враховуючи викладений у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 висновок Великої Палати Верховного Суду, направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду. А тому, доводи позивача про те, що перебіг строку звернення до суду в даному випадку повинен починатись з моменту отримання ним від Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області копії режимів та інформації Хмельницької облдержадміністрації, Летичівської селищної ради, Державної екологічної інспекції в Хмельницькій області колегія суддів вважає безпідставними. Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про залишення позовної заяви без розгляду, оскільки позивач, звернувшись у серпні 2017 року до суду із цим позовом, у якому просив визнати протиправними та скасувати спірні погодження від 15 та 26 квітня 2013 року, пропустив строк звернення до суду, доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду не надав. Доводи апеляційної скарги висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права. Відповідно до п. 1. ч. 1 ст. 315, ч. 1 ст. 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, ПОСТАНОВИВ Апеляційну скаргу Заступника прокурора м. Києва залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 жовтня 2018 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Постанова складена в повному обсязі 16 лютого 2021 р. Головуючий суддя І.О.Лічевецький суддя Г.В.Земляна суддя В.П.Мельничук