Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 400/3345/20

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ___________________________________________________________________________________ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 12 січня 2021 р.м.ОдесаСправа № 400/3345/20 Головуючий в 1 інстанції: Лебедєва Г.В. Дата і місце ухвалення: 29.10.2020р., м. Миколаїв Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого Ступакової І.Г. суддів Бітова А.І. Лук`янчук О.В. розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради про визнання відмови незаконною, зобов`язання вчинити певні дії,- В С Т А Н О В И Л А : В серпні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради про визнання незаконною відмови у наданні запитуваної публічної інформації та зобов`язання Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради надати ОСОБА_1 публічну інформацію, а саме: копії актів виконаних робіт по об`єкту: Капітальний ремонт берегової зони мкр. Намив від вул. Лазурна, 52 до вул. Лазурна, 40 у м. Миколаєві (ДК 021:2015:45453000-7 - Капітальний ремонт і реставрація), ідентифікатор закупівлі: UА-2019-07-03-000772-а. Позов обґрунтовувала тим, що з метою підготовки журналістського матеріалу для інтернет - видання «Центр журналістських розслідувань» 16.07.2020р. ОСОБА_1 , в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації», направила до Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради запит про надання публічної інформації, а саме: копії актів виконаних робіт по об`єкту «Капітальний ремонт берегової зони мкр. Намив від вул. Лазурна, 52 до АДРЕСА_1 ». Однак, листом від 22.07.2020р. №872/18-04 Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради відмовило позивачу в надані запитуваних документів з посиланням на те, що акти приймання виконаних будівельних робіт за формою КБ-2в не є документами, які підтверджують використання Управлінням бюджетних коштів. Відмову в наданні запитуваної інформації ОСОБА_1 вважає незаконною та зазначає, що аналіз норм законів України «Про відкритість використання публічних коштів» та «Про доступ до публічної інформації» дає підстави для висновку про те, що акти виконаних робіт відносяться до документів, які є підставою для розпорядження бюджетними коштами, підтверджують виконання певних робіт підрядником та їх прийняття замовником, а також є підставою для здійснення розрахунків за договором підряду. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року позов задоволено. Визнано незаконною відмову відповідача у наданні запитуваної ОСОБА_1 публічної інформації. Зобов`язано Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради надати ОСОБА_1 наступну публічну інформацію, а саме: копії актів виконаних робіт по об`єкту: Капітальний ремонт берегової зони мкр. Намив від вул. Лазурна, 52 до АДРЕСА_1 (ДК 021:2015:45453000-7 - Капітальний ремонт і реставрація), ідентифікатор закупівлі: UА-2019-07-03-000772-а. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати в розмірі 840,80 грн. Не погоджуючись з вказаним рішенням, Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не правильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, не повне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення від 29.10.2020р., з прийняттям нового судового рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 . В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції не надано належної правової оцінки посиланням відповідача на те, що в позовній заяві ОСОБА_1 посилається на те, що запит про надання публічної інформації направлено до Управління нею, як журналістом, в межах здійснення журналістського розслідування. Однак, звертаючись із запитом позивач не надала ні копії свого посвідчення журналіста, а ні доказів повноважень, що надані їй редакцією. У зв`язку з цим, апелянт вважає, що ОСОБА_1 є неналежним позивачем, не має законних прав звертатися ні з даним позовом до відповідача, ні направляти будь-яких запитів про отримання інформації, оскільки не підтвердила свою правосуб`єктність. Також, апелянт посилається на те, що Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради, як замовник закупівлі UА-2019-07-03-000772-а (ДК 021:2015:45453000-7 - Капітальний ремонт і реставрація), у відповідності до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» оприлюднило інформацію про дану закупівлю, в тому числі і звіт про виконання договору про закупівлю. А відтак, запитувач інформації має змогу скористатися вичерпною інформацією, яка є публічною та оприлюдненою. Посилається апелянт і на те, що судом першої інстанції не враховано, що надання інформації Управлінням капітального будівництва Миколаївської міської ради на запит ОСОБА_1 не в тому вигляді або не того змісту, як на те розраховувала позивач, не може свідчити про відмову відповідача у наданні інформації та порушення законодавства про інформацію. ОСОБА_1 подала письмовий відзив на апеляційну скаргу Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради, в якому просить скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін. Позивач зазначає, що положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» гарантують рівний доступ до публічної інформації всім запитувачам, а статус журналіста не надає жодних переваг в отриманні відповідної інформації. Апелянтом не надано суду жодного доказу оприлюднення запитуваної ОСОБА_1 інформації у загальнодоступних відкритих джерелах. Позивач просить суд апеляційної інстанції врахувати, що інформація про розпорядження публічними (бюджетними) коштами становить значний суспільний інтерес, а тому вона підлягає наданню на запит про доступ до публічної інформації. Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.3 ч.1 ст.311 КАС України. Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Судом першої інстанції встановлено та учасниками справи не заперечується, що 16.07.2020р. ОСОБА_1 звернулася до Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради з запитом про надання інформації, в якому просила надати копії актів виконаних робіт по об`єкту: Капітальний ремонт берегової зони мкр. Намив від вул. Лазурна, 52 до вул. Лазурна, 40 у м. Миколаєві (ДК 021:2015:45453000-7 - Капітальний ремонт і реставрація), ідентифікатор закупівлі: UА-2019-07-03-000772-а. Листом від 22.07.2020р. №872/18-04 Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради відмовило ОСОБА_1 в наданні запитуваної інформації. Зокрема, зазначило, що відповідно до пункту 6.4.2. «Правил визначення вартості будівництва» (ДСТУ Б Д. 1.1 - 1:2013), прийнятих наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013р. №293, чинних з 2014-01-01 на заміну ДБН Д. 1.1-1-2000 «Правил визначення вартості будівництва», при визначенні вартості виконаних обсягів робіт і проведенні взаєморозрахунків за виконані роботи по об`єктах будівництва, зведення яких здійснюється за рахунок державних коштів, застосовуються примірні форми первинних облікових документів «Акт приймання виконаних будівельних робіт» (примірна форма № КБ-2в) і «Довідка про вартість виконаних будівельних робіт та витрати» (примірна форма № КБ-3), які наведено у додатку Т та додатку У до ДСТУ Б Д.І.1- 1:2013. Відповідно до роз`яснення щодо особливостей застосування первинних документів в бухгалтерському обліку, що надані Міністерством фінансів України у листі від 16.02.2017р. №31-11410-06-5/4339, акт виконаних робіт віднесено до первинної документації, тоді як документами, що підтверджують оплату (використання коштів), можуть бути платіжне доручення, розрахунковий чек, касовий чек, розрахункова квитанція, виписка з карткового рахунку, квитанція до прибуткового касового ордера тощо. Згідно ст. 1 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», первинний документ - документ, який містить відомості про господарську операцію. Відповідно до ч. ч. 1, 3, 7, 9 статті 9 зазначеного Закону підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій е первинні документи. Таким чином, акти приймання виконаних будівельних робіт за типовою формою КБ-2в не є документами, які підтверджують використання Управлінням капітального будівництва бюджетних коштів, а документами, що підтверджують виконання підрядником робіт та прийняття їх замовником, є підставою для здійснення розрахунків за договором підряду. Виходячи з викладеного та з норм Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» виключне право щодо отримання (вилучення) первинних бухгалтерських документів, а також їх копій як в підконтрольній установі, так й у суб`єкта господарювання належить лише відповідним органам, якими приймаються відповідні рішення у межах їх повноважень, передбачених законами. З посиланням на вказане Управління надало ОСОБА_1 довідки про вартість виконаних будівельних робіт (примірна форма №КБ-3 «Довідка про вартість виконаних будівельних робіт та витрати»). Вважаючи відмову Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради у наданні запитуваної інформації протиправною, ОСОБА_1 оскаржила її в судовому порядку. Суд першої інстанції, задовольняючи позов ОСОБА_1 , виходив з того, що у спірних правовідносинах відповідач - Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради є розпорядником інформації у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», та відповідно, зобов`язаний надати запитувану відкриту публічну інформацію, крім випадків, коли доступ до такої інформації обмежений законом. Відповідь відповідача від 22.07.2020р. №872/18-04 не містить обґрунтувань підстав обмеження у доступі ОСОБА_1 до запитуваної нею інформації. За таких обставин, суд дійшов висновку, що відповідачем не було дотримано вимог частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки запитувана інформація, яка стосується розпорядження бюджетними коштами не може бути обмежена у доступі. Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Статтею 13 Закону №2939-VI визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них. До розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією). Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом. Аналіз наведеного визначення та переліку розпорядників публічної інформації, закріпленого у статті 13 Закону №2939-VI, свідчить, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях: - уся інформація, що перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб`єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VI); - інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону №2939-VI); - інформація, пов`язана з виконанням особами делегованих повноважень суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону №2939-VI); - інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб`єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону №2939-VI); - інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону №2939-VI). Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Згідно п.2 ч.1 ст.5 Закону №2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію. У відповідності до вимог п.2 ч.1 ст.22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках, зокрема, інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. В свою чергу, за змістом ст.6 Закону №2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину. Аналіз вказаних положень свідчить, що вирішуючи питання щодо надання інформації на запит розпорядник повинен застосовувати «трискладовий тест» таким чином: 1) встановлення відповідності обмеження доступу до запитуваної конфіденційної інформації одному із захищених інтересів (у справах щодо надання конфіденційної інформації, як правило, такими інтересами є захист репутації або прав інших людей, запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно); 2) встановлення можливості завдання істотної шкоди цим інтересам; 3) порівняння цієї потенційної шкоди з правом громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини. Якщо ця шкода не переважає суспільний інтерес в доступі до інформації, то конфіденційна інформація може бути розголошена і доступ до неї не може бути обмежений. Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону №2939-VI відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто, у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, які становлять зміст «трискладового тесту». З відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися: 1) якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону №2939-VI інтересів відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам); 2) у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв`язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункт 2 частини другої статті 6 Закону №2939-VI); 3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункт 3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI). В свою чергу, відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих трьох підстав «трискладового тесту» означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою. Зі змісту направленого ОСОБА_1 листа від 22.07.2020р. №872/18-04 вбачається, що відмовляючи у задоволенні запиту на інформацію розпорядник інформації - Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради, не застосовував «трискладового тесту». Відповідач лише вказав на те, що запитувана інформація не може бути надана з огляду на те, що акти приймання виконаних будівельних робіт за типовою формою КБ-2в не є документами, які підтверджують використання Управлінням капітального будівництва бюджетних коштів, а документами, що підтверджують виконання підрядником робіт та прийняття їх замовником, є підставою для здійснення розрахунків за договором підряду. Виключне право щодо отримання (вилучення) первинних бухгалтерських документів, а також їх копій як в підконтрольній установі, так й у суб`єкта господарювання належить лише відповідним органам, якими приймаються відповідні рішення у межах їх повноважень, передбачених законами. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про неправомірність такої відмови відповідача у наданні позивачу запитуваної інформації, оскільки мотиви такої відмови суперечать положенням ч.5 ст.6 Закону №2939-VI. Відповідно до п.2 ч.1 ст.1 Закону України «Про відкритість використання публічних коштів» від 11.02.2015р. №183-VII, публічні кошти - кошти державного бюджету (крім таємних видатків), бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, кредитні ресурси, надані під державні та місцеві гарантії, кошти Національного банку України, державних банків, державних цільових фондів, Пенсійного фонду України (далі - Пенсійний фонд), фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, а також кошти суб`єктів господарювання державної і комунальної власності, отримані ними від їхньої господарської діяльності; Згідно п.1 ч.1 ст.3 Закону №183-VII інформація про використання публічних коштів, що підлягає оприлюдненню, надається та має містити такі відомості: у разі використання коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів: інформація про стан виконання договорів, укладених у попередні звітні періоди, з усіма додатками, які є їх невід`ємною частиною (предмет договору, виконавець (найменування, ідентифікаційний код юридичної особи, місцезнаходження, прізвище, ім`я та по батькові керівника), вартість договору, ціна за одиницю (за наявності), процедура закупівлі або обґрунтування її відсутності з посиланням на закон, обсяг платежів за договором у звітному періоді, наявність або відсутність претензій і штрафних санкцій, що виникли в результаті виконання договору, акти виконання договору (акти наданих послуг, приймання-передачі, виконаних робіт) за наявності). На підставі викладеного, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи позивача, що запитувана нею інформація є публічною, належить до інформації про розпорядження бюджетними коштами, а тому підлягає наданню запитувачам на їх запити. В апеляційній скарзі Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради зазначає, що відповідач, як замовник закупівлі UА-2019-07-03-000772-а, оприлюднив інформацію про дану закупівлю, в тому числі і звіт про виконання договору про закупівлю, а тому запитувач інформації має змогу скористатися вичерпною інформацією, яка є публічною та оприлюдненою. Колегія суддів не приймає до уваги такі посилання апелянта, оскільки ч.1 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. З цих підстав колегія суддів вважає необґрунтованими посилання апелянта і на те, що надання інформації Управлінням капітального будівництва Миколаївської міської ради на запит ОСОБА_1 не в тому вигляді або не того змісту, як на те розраховувала позивач, не може свідчити про відмову відповідача у наданні інформації та порушення законодавства про інформацію. Що ж до посилань апелянта на не підтвердження ОСОБА_1 ні при зверненні до Управління, а ні при зверненні з даним позовом до суду, свого статусу як журналіста, та ненадання позивачем доказів повноважень, що надані їй редакцією, на звернення з відповідним запитом про надання публічної інформації, то колегія суддів вважає їх безпідставними, оскільки ст.12 Закону №2939-VI запитувачами інформації визначено фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень. Згідно ст.4 Закону №2939-VI доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється, серед іншого, на принципі рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак. З вказаного слідує, що Законом №2939-VI надано доступ до публічної інформації всім запитувачам та статус журналіста не надає жодних переваг в реалізації цього права. Таким чином, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для її задоволення та скасування рішення суду першої інстанції від 29.10.2020р. колегія суддів не вбачає. Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін. Враховуючи, що дана справа правомірно, у відповідності до п.2 ч.6 ст.12 КАС України, віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції, відповідно до ч.5 ст.328 КАС України, в касаційному порядку оскарженню не підлягають. З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні. Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, колегія суддів, - П О С Т А Н О В И Л А : Апеляційну скаргу Управління капітального будівництва Миколаївської міської ради залишити без задоволення, рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року залишити без змін. Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає. Повний текст судового рішення виготовлений 12 січня 2021 року. Головуючий: І.Г. Ступакова Судді: А.І. Бітов О.В. Лук`янчук