Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 580/4554/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/4554/20 Суддя (судді) першої інстанції: А.В. Руденко ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 грудня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М., суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 та ОСОБА_1 до Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини, Виборчої комісії з проведення виборів ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство освіти та науки України, про визнання дій протиправними, визнання виборів ректора недійсними та скасування рішення виборчої комісії, В С Т А Н О В И В: ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулися до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини (відповідач 1), Виборчої комісії з проведення виборів ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини (відповідач 2), в якому просять: - визнати дії Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини з організації проведення виборів ректора, що відбулись 08 жовтня 2020 року протиправними; - визнати дії Організаційного комітету з проведення виборів ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини з визначення співвідношення наукових, педагогічних та педагогічних штатних працівників, виборних представників з числа інших штатних працівників, виборних представників із числа студентів Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини згідно з абзацом 5 частини 3 статті 42 Закону України «Про вищу освіту» та з формування списків осіб, які мають право брати участь у виборах ректора, що відбулись 08 жовтня 2020 року, протиправними; - визнати дії Виборчої комісії з проведення виборів ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини з прийняття від Організаційного комітету з проведення виборів ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини, сформованих з порушеннями абзацу 5 частини третьої статті 42 Закону України «Про вищу освіту», списків осіб, які мають право брати участь у виборах, та подальшого проведення виборів до складання підсумкового протоколу №8 від 08 жовтня 2020 року протиправними; - визнати вибори ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини недійсними та скасувати рішення Виборчої комісії з проведення виборів ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини щодо результатів виборів ректора протокол (підсумковий) №8 від 08 жовтня 2020 року. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами виборів ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини (УДПУ), що відбулися 08 жовтня 2020 року, зафіксованими протоколом виборчої комісії з проведення виборів ректора УДПУ №8 від 08 жовтня 2020 року найбільшу кількість голосів отримав ОСОБА_3 - 510 (58,9%), а ОСОБА_2 - 193 (22,3%) та ОСОБА_1 - 54 (6,2%). Проте, з такими результатами виборів позивачі не погоджуються, зазначають, що в УДПУ відповідно до штатної чисельності працює 653 наукових, науково-педагогічних і педагогічних працівників та 416 працівників, які не є науковими, науково-педагогічними та педагогічними працівниками. Чисельність контингенту студентів денної форми навчання відповідно до інформації, наданої деканами факультетів, інституту, територіально відокремленого структурного підрозділу станом на 15 вересня 2020 року складала 5 369 осіб і така кількість використовувалася при розрахунку квот. Водночас, згідно довідки про контингент студентів УДПУ станом на 15 вересня 2020 року чисельність студентів денної форми навчання станом на 15 вересня 2020 року становила 5 483 особи. Отже, на думку позивачів, чисельність контингенту студентів є різною та відрізняється на 114 осіб, що суттєво вплинуло на розрахунок квот представників від студентів та відповідно на результати виборів. Окрім того, позивачі стверджують, що станом на час обрання представників з числа студентів для у часті у виборах ректора була відсутня утворена студентська рада, не обрано її голову, заступника голови, секретаря студентської ради університету, відсутнє рішення ЦВК студентів про реєстрацію кандидатів на посаду голови студентської ради університету, відсутній протокол проведення конференції студентів, як передбачено Положенням про студентське самоврядування. Нелегітимною, на думку позивачів, виборчою комісією не вірно проведені розрахунки по встановленню квот виборних представників від кожного факультету, інституту, територіально відокремленого структурного підрозділу університету, чим порушено принцип забезпечення рівності прав учасників виборів, принцип пропорційності. Також необґрунтованим за твердженнями позивачів є відсоток представництва наукових, науково-педагогічних і педагогічних працівників, який складає 75,4 %. Посилаючись та такі та інші обставини, позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом в порядку адміністративного судочинства. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_2 та ОСОБА_1 до Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини, Виборчої комісії з проведення виборів ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство освіти та науки України, про визнання дій протиправними, визнання виборів ректора недійсними та скасування рішення виборчої комісії. Суд першої інстанції своє рішення обґрунтував тим, що предметом позову є трудовий спір, а відповідачем у справі виступає заклад вищої освіти державної форми власності, який не є суб`єктом владних повноважень, отже спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства. Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подано апеляційну скаргу, в якій вона просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 21 жовтня 2020 року та направити справу до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду справи. Апеляційна скарга мотивована тим, що справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, а не цивільного, як зазначено в оскаржуваній ухвалі суду, оскільки предметом розгляду є рішення виборчої (конкурсної) комісії Університету, якому Міністерство освіти та науки України як суб`єкт владних повноважень видало наказ від 04 лютого 2020 року №23-К та доручило організувати проведення виборів ректора цього закладу згідно з вимогами статті 42 Закону №1556-VII, тому дослідженню підлягають обставини законності або протиправності рішення виборчої (конкурсної) комісії Університету, рішення якої є обов`язковим для органів державної влади та інших осіб, як передбачено пунктом 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року відкрито апеляційне провадження у справі №580/4554/20, встановлено строк до 02 грудня 2020 року для подання відзиву на апеляційну скаргу. Іншою ухвалою від 10 листопада 2020 року призначено справу до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні з 09 грудня 2020 року. В судове засідання учасники справи не з`явилися, про розгляд справи повідомлені належним чином. Від уповноваженого представника відповідача - адвоката Кравченка Романа Михайловича надійшло клопотання про перенесення судового засідання, призначеного на 09 грудня 2020 року, на іншу дату, обґрунтоване тим, що його дружина є особою з підтвердженим випадком COVID-19, у зв`язку з чим та з метою самоізоляції і недопущення розповсюдження хвороби, представник не може залишати місце самоізоляції. Розглянувши подане клопотання, колегія суддів відхиляє його з огляду на те, що чинним Кодексом адміністративного судочинства України окрім безпосередньої участі осіб у судовому засіданні передбачені й інші (альтернативні) способи, зокрема, участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду. Окрім того, колегія суддів враховує, що предметом перегляду є не рішення суду першої інстанції, ухвалене по суті позовних вимог, а ухвала суду, прийнята на стадії вирішення питання щодо відкриття провадження у справі, тому пріоритетним для суду є своєчасний, без невиправданих зволікань розгляд апеляційної скарги. За таких обставин, враховуючи неявку усіх учасників процесу в судове засідання, суд вирішив розгляд апеляційної скарги продовжувати в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. Відповідачі правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалися. Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга є обґрунтованою та підлягає задоволенню, а ухвалу суду першої інстанції слід скасувати, з наступних підстав. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів. Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне між собою. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ. Колегією суддів встановлено, що наказом Міністерства освіти і науки України від 04 лютого 2020 року оголошено конкурс на заміщення вакантної посади ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини, адміністрацію якого зобов`язано організувати проведення виборів ректора 29 квітня 2020 року згідно із статтею 42 Закону України «Про вищу освіту» (далі -Закон №1556-VII). Надалі, Міністерством освіти і науки України видано наказ №60-к «Про внесення змін до наказу МОН України від 04 лютого 2020 року №23-к» щодо втрати чинності наказу в частині визначення дати проведення виборів ректора Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини 29 квітня 2020 року, та 11 серпня 2020 року видано наказ №238-к «Про внесення змін до наказу МОН України від 04 лютого 2020 року №23-к», яким встановлено дату виборів на 08 жовтня 2020 року. Міністерством освіти і науки України внесено кандидатури претендентів на посаду ректора УДПУ. В порядку підготовки до проведення виборів УДПУ винесено ряд розпорядчих та інших актів, та 08 жовтня 2020 року відбулися вибори ректора, за результатами яких найбільшу кількість голосів отримав ОСОБА_3 - 510 голосів (58,9%). Позивачі ОСОБА_2 та ОСОБА_1 також брали участь у виборах як кандидати на посаду ректора, проте набрали 193 (22,3%) та 54 (6,2%) голосів відповідно. Результати виборів зафіксовані протоколом (підсумковий) Виборчої комісії з проведення виборів ректора УДПУ №8 від 08 жовтня 2020 року. Позивачі вважають, що вибори ректора УДПУ проведено з порушенням процедури, недотриманням основних принципів їх проведення, що вплинуло на результати голосування. Згідно з частиною першою статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі- ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. Частиною першою статті 19 ЦПК України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами. Отже, загальні суди не мають чітко визначеної предметної юрисдикції і розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин в усіх випадках, за виключенням, якщо розгляд таких справ прямо визначений за правилами іншого судочинства. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір підлягає розгляду у порядку іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Отже, одним із учасників адміністративного спору є суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства. Також Кодекс адміністративного судочинства України надає визначення публічно-правового спору - як спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 1 частини першої статті 4) та адміністративного судочинства - діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення справ у порядку, встановленому цим законом (пункт 5 частини першої статті 4). Відповідно до пункту 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб. Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу. Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень. Отже, під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосувати виключно формальний критерій - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір. Основні правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти, та зокрема управління закладом вищої освіти в частині обрання керівника вищого навчального закладу урегульовано у Законі №1556-VII. За змістом частини третьої статті 42 цього Закону засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) зобов`язаний оголосити конкурс на заміщення посади керівника закладу вищої освіти не пізніше ніж за два місяці до закінчення строку контракту особи, яка займає цю посаду. У разі дострокового припинення повноважень керівника закладу вищої освіти конкурс оголошується протягом тижня з дня утворення вакансії. Засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) протягом двох місяців з дня оголошення конкурсу на посаду керівника закладу вищої освіти приймає (приймають) пропозиції щодо претендентів на посаду керівника закладу вищої освіти і протягом 10 днів з дня завершення терміну подання відповідних пропозицій вносить (вносять) кандидатури претендентів, які відповідають вимогам цього Закону, до закладу вищої освіти для голосування. Керівник закладу вищої освіти обирається шляхом таємного голосування строком на п`ять років у порядку, передбаченому цим Законом і статутом закладу вищої освіти. Методичні рекомендації щодо особливостей виборчої системи, порядку обрання керівника закладу вищої освіти та типова форма контракту з керівником державного закладу вищої освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України (частина п`ята статті 42 цього Закону). Згідно з пунктами 4-6 Методичних рекомендацій щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника вищого навчального закладу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05 грудня 2014 року №726 (далі - Методичні рекомендації) забезпечення проведення виборів здійснюється засновником (засновниками) вищого навчального закладу або уповноваженим ним (ними) органом (особою). Процедура обрання керівника складається з таких етапів: 1) оголошення конкурсу та прийом документів від претендентів на посаду керівника; 2) підготовка виборів; 3) проведення виборів. Конкурс оголошується засновником. Відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань підтверджується, що засновником Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини є Міністерство освіти і науки України. Згідно з пунктом 1 Положення про МОН України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630, МОН України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОН є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності. Отже, спір між сторонами є публічно-правовим, оскільки позивачами оскаржується рішення виборчої (конкурсної) комісії Університету, якому МОН України як суб`єкт владних повноважень видало 04 лютого 2020 року наказ №23-к, до якого у подальшому вносилися зміни в частині дати призначення виборів, та доручило організувати проведення виборів ректора цього закладу згідно з вимогами статті 42 Закону №1556-VII. Окрім того, позивачами порушено питання щодо оскарження рішення виборчої (конкурсної) комісії Університету, яке є обов`язковим для органів державної влади та інших осіб, у розумінні положень пункту 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №522/8650/18, а також у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року у справі №520/8910/18. Виходячи з такого правового регулювання, встановлених обставин та наявності правової позиції Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції щодо приналежності розгляду спірних правовідносин в порядку цивільного судочинства. Відповідно до статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання. Ураховуючи, що доводи апелянта стосовно порушення судом першої інстанції норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Керуючись статтями 243, 244, 250, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року у справі №580/4554/20 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Суддя - доповідач О.М. Кузьмишина Судді Л.О. Костюк О.Є. Пилипенко