Ухвала Велика Палата ВС № 520/8910/18

УХВАЛА 03 березня 2020 року м. Київ Справа № 520/8910/18 Провадження № 11-1075апп19 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Гриціва М. І., суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С. перевірила наявність підстав для прийняття до розгляду справи за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Харківської державної академії фізичної культури (далі - Академія), Організаційного комітету із проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури (далі - Організаційний комітет), Виборчої комісії з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури (далі - Виборча комісія), треті особи: Міністерство освіти і науки України (далі - МОН України), ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, і ВСТАНОВИЛА: У жовтні 2018 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати: протиправними дії Академії щодо проведення виборів ректора, що відбулись 04 жовтня 2018 року; визнати протиправними дії Організаційного комітету з проведення виборів ректора Академії з визначення співвідношення наукових, педагогічних та педагогічних штатних працівників, виборних представників з числа інших штатних працівників, виборних представників із числа студентів Академії згідно з абзацом п`ятим частини третьої статті 42 Закону України від 01 липня 2014 року № 1556-VII «Про вищу освіту» (далі - Закон № 1556-VII), та з формування списків осіб, які мають право брати участь у виборах ректора, що відбулись 04 жовтня 2018 року; визнати протиправними дії Виборчої комісії з прийняття від Організаційного комітету сформованих з порушенням абзацу п`ятого частини третьої статті 42 Закону № 1556-VII, списків осіб, які мають право брати участь у виборах, та подальшого проведення виборів до складання підсумкового протоколу 04 жовтня 2018 року № 5; визнати недійсними та скасувати вибори ректора Академії, рішення Виборчої комісії щодо результатів виборів ректора - протокол від 04 жовтня 2018 року №

5. Вимоги мотивував тим, що відповідно до пункту 3.2.2 Положення про порядок виборів ректора Академії Організаційний комітет визначає співвідношення наукових, науково-педагогічних та педагогічних штатних працівників, виборних працівників з числа інших штатних працівників, виборних представників із числа студентів Академії. Відповідно до повідомлення Оргкомітету від 28 вересня 2018 року право участь у виборах мають: від наукових, науково-педагогічних і педагогічних працівників - 172 особи; інших працівників - 16 осіб; делегатів з числа студентів - 222 особи. За відомостями Оргкомітету загальна кількість виборців складає 360 осіб. Однак Оргкомітет безпідставно збільшив загальну кількість виборців до 410 осіб за рахунок збільшення кількості виборців серед виборних представників з числа студентів. Такі дії призвели до порушення норм представництва та збільшення кількісного складу голосуючих, що потягло складення неправомірного підсумкового протоколу виборчої комісії з результатами виборів ректора Академії від 04 жовтня 2018 року. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 25 січня 2019 року позов задовольнив. Своє рішення обґрунтував тим, що під час організації та проведення виборів ректора Академії допущено порушення вимог частини третьої статті 42 Закону України від 01 липня 2014 року «Про вищу освіту» № 1556-VII (далі - Закон № 1556-VII) за рахунок збільшення кількості виборців серед виборних представників з числа студентів. Відтак визнав, що протокол від 04 жовтня 2018 року № 5, складений за результатами проведення виборів, є протиправним. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 травня 2019 року рішення суду скасував і на підставі частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження у справі закрив. У цій справі суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції помилково розглянув цей спір в порядку адміністративного судочинства, оскільки він (спір) не має публічно-правовий характер та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи. За цими ознаками такий спір не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів і повинен вирішуватися в порядку цивільного судочинства. З ухваленими судовими рішеннями не погодився ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції і направити справу на новий апеляційний розгляд. За правилами частини шостої статті 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції. Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. На час вирішення Великою Палатою Верховного Суду питання про наявність підстав для прийняття до розгляду цієї справи набрав чинності Закон України від 02 жовтня 2019 року № 142-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підстав передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду та щодо строків повернення справи» (дата набрання чинності 19 жовтня 2019 року; далі Закон -№ 142-IX). Згідно з частиною шостою статті 346 КАС України в редакції цього Закону справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо: 1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції; 2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах; 3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах. Відповідно до частини шостої статті 347 КАС України у редакції цього Закону Велика Палата Верховного Суду через постановлення ухвали повертає (передає) справу відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті), якщо дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, <…> про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, <…>, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах. Справа, повернута на розгляд колегії суддів (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати. У розумінні наведених положень з дати набрання ними чинності колегія суддів (палата, об`єднана палата) касаційного суду не повинні направляти до Великої Палати Верховного Суду для перегляду справи за наявності виняткових умов, передбачених частиною шостою статті 346 КАС України, а Велика Палата зобов`язана повернути (передати) справу до відповідної колегії чи складу суду, який її направив, якщо будуть встановлені обставини, що унеможливлювали скерування справи до Великої Палати. Таким, що відповідає вимогам частини сьомої статті 347 КАС України, належить визнавати й рішення, коли Велика Палата Верховного Суду ухвалою поверне або передасть назад до суду, який її направив, справу, що була направлена до Великої Палати раніше, тобто ще до набрання чинності змін до цього Кодексу, внесених Законом № 142-IX, оскільки на час вчинення процесуальної дії щодо прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду такої справи вже діє норма процесуального закону, що забороняє брати її до провадження цього суду за наявності підстав, передбачених частиною шостою статті 346 КАС України. Однією з таких підстав власне й є висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у її постанові щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах. Як згадано вище, у касаційній скарзі скаржник притримується думки, що цей спір має розглядатись за правилами адміністративного судочинства. Правова позиція у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спору щодо оскарження рішення органу - виборчої (конкурсної) комісії вищого навчального закладу, якому в особі адміністрації цього закладу МОН України як суб`єкт владних повноважень доручило організувати проведення виборів ректора, висловлювалась у постанові Великої Палати Верховного Суду від та 15 травня 2019 року у справі № 522/8650/18. У згаданій справі № 522/8650/18 також заявлялися вимоги про визнання виборів ректора недійсними та скасування рішення виборчої комісії щодо їх результатів. У тій справі фізична особа звернулася до суду з позовом, який обґрунтовувала тим, що під час організації та проведення виборів ректора Університету мали місце порушення вимог статті 42 Закону № 1556-VII, пунктів 12, 16, 30, 39 Методичних рекомендацій щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника вищого навчального закладу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05 грудня 2014 року № 726 (далі - Методичні рекомендації), а також пунктів 1.13, 3.2.9, 3.5, 4.11 Положення про виборчу систему та порядок обрання ректора Університету, затверджені протоколом вченої ради Університету від 08 лютого 2018 року (далі - Положення), наслідком чого стало порушення його прав як кандидата на посаду ректора Університету. Велика Палата Верховного Суду підкреслила, що справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин в усіх випадках, за виключенням, якщо розгляд таких справ прямо визначений за правилами іншого судочинства. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу. Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосувати виключно формальний критерій - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір. Основні правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти, та зокрема управління закладом вищої освіти в частині обрання керівника вищого навчального закладу урегульовано у Законі № 1556-VII. За змістом частини третьої статті 42 цього Закону засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) зобов`язаний оголосити конкурс на заміщення посади керівника закладу вищої освіти не пізніше ніж за два місяці до закінчення строку контракту особи, яка займає цю посаду. У разі дострокового припинення повноважень керівника закладу вищої освіти конкурс оголошується протягом тижня з дня утворення вакансії. Засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) протягом двох місяців з дня оголошення конкурсу на посаду керівника закладу вищої освіти приймає (приймають) пропозиції щодо претендентів на посаду керівника закладу вищої освіти і протягом 10 днів з дня завершення терміну подання відповідних пропозицій вносить (вносять) кандидатури претендентів, які відповідають вимогам цього Закону, до закладу вищої освіти для голосування. Керівник закладу вищої освіти обирається шляхом таємного голосування строком на п`ять років у порядку, передбаченому цим Законом і статутом закладу вищої освіти. Методичні рекомендації щодо особливостей виборчої системи, порядку обрання керівника закладу вищої освіти та типова форма контракту з керівником державного закладу вищої освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України (частина п`ята статті 42 цього Закону). Згідно з пунктами 4-6 Методичних рекомендацій забезпечення проведення виборів здійснюється засновником (засновниками) вищого навчального закладу або уповноваженим ним (ними) органом (особою). Процедура обрання керівника складається з таких етапів: 1) оголошення конкурсу та прийом документів від претендентів на посаду керівника; 2) підготовка виборів; 3) проведення виборів. Конкурс оголошується засновником. Пунктом 12 вказаних Рекомендацій визначено, що засновник проводить перевірку відповідності претендентів вимогам до керівника, встановленим частиною першою статті 42 Закону № 1556-VII, і протягом десяти календарних днів з дати завершення строку подання претендентами документів подає перелік кандидатів на посаду керівника, які відповідають зазначеним вимогам, до вищого навчального закладу для голосування. Відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань підтверджується, що засновником Одеського державного аграрного університету є МОН України. Згідно з пунктом 1 Положення про МОН України, затвердженим постановою від 16 жовтня 2014 року № 630 Кабінету Міністрів України, МОН України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОН є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності. Велика Палата Верховного Суду у тій справі підсумувала, що спір між сторонами є публічно-правовим, оскільки позивачем оскаржується рішення виборчої (конкурсної) комісії Університету, якому МОН України як суб`єкт владних повноважень видало 26 січня 2018 року наказ № 26-К відповідно до пункту 4 Методичних рекомендацій та доручило організувати проведення виборів ректора цього закладу згідно з вимогами статті 42 Закону № 1556-VII, а також є спором щодо оскарження рішення виборчої (конкурсної) комісії Університету, рішення якої є обов`язковим для органів державної влади та інших осіб, як передбачено у пункті 9 частини першої статті 19 КАС України. В іншій справі (№ 569/553/17) особа звернулась до суду з позовом, в якому зазначила, що порядок призначення керівника цього вищого навчального закладу, визначений пунктом 4.1 статуту Рівненського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти (далі - Інститут) та затверджений оскаржуваним рішенням органу місцевого самоврядування, суперечить вимогам статті 42 Закону № 1556-VII, чим порушуються його права як кандидата на посаду ректора цього навчального закладу. Вважав, що відповідач вправі лише вносити кандидатури претендентів на цю посаду для подальшого голосування вищим навчальним закладом та укладення контракту, а також зауважував на недотриманні регламенту Рівненською обласною радою під час прийняття рішення від 08 вересня 2016 року №

245. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30 січня 2019 року дійшла висновку, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосувати виключно формальний критерій - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір. Будь-яке суб`єктивне право, в тому числі право на працю, передбачає правовий механізм його охорони і захисту, сутність якого полягає в тому, щоб забезпечити захист прав людини у сфері праці і продуктивної зайнятості, а основна мета захисту - забезпечити реалізацію суб`єктивного права на працю, обов`язків та законних інтересів людини праці. Трудові правовідносини у сфері вищої освіти урегульовано у Законі № 1556-VII. Згідно із статтею 13 Закону № 5067-VI кожен має право на оскарження рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, виду діяльності та господарювання, фізичних осіб, що застосовують найману працю, а також дій або бездіяльності посадових осіб, що призвели до порушення права особи на зайнятість, відповідно до законодавства. Таким чином, Рівненська обласна рада, вносячи зміни до статуту Інституту в частині організаційно-правових засад, реалізовувала передбачені законодавством повноваження засновника закладу вищої освіти, тобто діяла як суб`єкт цивільного права, оскільки наділена правами та обов`язками власника відносно вказаного вищого навчального закладу як іншої юридичної особи - об`єкта комунальної власності та одночасно суб`єкта приватного права. Звернення позивача до суду з указаним позовом спрямоване на відновлення його права на працю внаслідок порушення відповідачем порядку прийому на роботу, на захист якого спрямовані засоби та норми, визначені саме цивільним (трудовим) і цивільним процесуальним законодавством. Отож, зміст та матеріали касаційної скарги, подібність спірних правовідносин до тих, щодо яких формульований правозастосовний висновок Великої Палати Верховного Суду, нормативні положення, які регламентують порядок направлення справи до цього Суду, вказують на існування обставин, за яких касаційна скарга ОСОБА_1 на судові рішення у справі з означеними вище позовними вимогами підлягають поверненню відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду. Керуючись статтями 345, 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду УХВАЛИЛА: Справу за позовом ОСОБА_1 до Харківської державної академії фізичної культури, Організаційного комітету із проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури, Виборчої комісії з проведення виборів ректора Харківської державної академії фізичної культури, треті особи: Міністерство освіти і науки України, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії повернути на розгляд відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Надіслати учасникам справи копії цієї ухвали. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач М. І. Гриців Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко Т. О. Анцупова В. С. Князєв С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко В. В. Британчук Н. П. Лященко Ю. Л. Власов В. В. Пророк Д. А. Гудима О. М. Ситнік Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук О. С. Золотніков