Постанова КАС ВС № 628/961/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 грудня 2020 року м. Київ справа № 628/961/16-а адміністративні провадження №№ К/9901/33413/18, К/9901/33414/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А., суддів - Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В., розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 , Виконавчого комітету Куп`янської міської ради на постанову Куп`янського міськрайонного суду Харківської області від 04 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Гетьман Л.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року (головуючий суддя - Зеленський В.В., судді: Чалий І.С., П`янова Я.В.) у справі № 628/961/16 за позовом ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Куп`янської міської ради, Управління економіки Куп`янської міської ради Харківської області, про визнання дій органів місцевого самоврядування протиправними та скасування рішень - в с т а н о в и в : І. ІСТОРІЯ СПРАВИ КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ В березні 2016 року ОСОБА_2 (далі - позивач, ОСОБА_2 ) звернувся до Куп`янського міськрайонного суду Харківської області з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Куп`янської міської ради (далі - відповідач 1, Виконком, скаржник 1), Управління економіки Куп`янської міської ради Харківської області (далі - відповідач 2, Управління), в якому просив суд: - визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Куп`янської міської ради №366 від 15.09.2015 «Про затвердження маршрутної мережі транспорту загального користування м.Куп`янська» в частині встановлення у маршрутній мережі транспорту загального користування м. Куп`янська (додаток до вказаного рішення) у графі маршрут № 6 «Промбуд-3 - м-н Ювілейний» вимог: пасажиромісткість від 20 пасажирів, категорія комфортності та клас транспорту М3, клас II; - визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Куп`янської міської ради №367 від 15.09.2015 «Про проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» з додатком 1 в частині проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування по маршруту №6 «Промбуд-3- м-н. Ювілейний» із визначенням категорії, класу автобусу та кількості місць для сидіння: М3, клас II, від 20 (пас. місць), режиму руху експресний та звичайний режими руху та визначенням умов конкурсу на маршрут №6 «Промбуд-3 - м-н Ювілейний»; - визнати протиправними дії Виконавчого комітету Куп`янської міської ради, Управління економіки Куп`янської міської ради та конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників виконавчого комітету Куп`янської міської ради з призначення, організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території м.Куп`янська, за об`єктами конкурсу: маршрут № 6 Промбуд-3- м-н.Ювілейний та маршрут №14 Цукрокомбінат - м-н. Ювілейний, який відбувся 27 жовтня 2015 р.; - визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 15 грудня 2015 р. №500 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників». КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ Постановою Куп`янського міськрайонного суду Харківської області від 04 жовтня 2016 року, залишеним без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року, адміністративний позов ОСОБА_2 до виконавчого комітету Куп`янської міської ради, управління економіки Куп`янської міської ради Харківської області про визнання дій органів місцевого самоврядування протиправними та скасування рішень задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Куп`янської міської ради №366 від 15.09.2015р. «Про затвердження маршрутної мережі транспорту загального користування м.Куп`янська» в частині встановлення у маршрутній мережі транспорту загального користування м. Куп`янська (додаток до вказаного рішення) у графі маршрут № 6 «Промбуд-3 - м-н Ювілейний» вимог: пасажиромісткість від 20 пасажирів, категорія комфортності та клас транспорту М3, клас II. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Куп`янської міської ради №367 від 15.09.2015р. «Про проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» з додатком 1 в частині проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування по маршруту №6 «Промбуд-3- м-н. Ювілейний» із визначенням категорії, класу автобусу та кількості місць для сидіння: М3, клас II, від 20 (пас. місць), режиму руху експресний та звичайний режими руху та визначенням умов конкурсу на маршрут №6 «Промбуд-3 - м-н Ювілейний». Визнано протиправними дії виконавчого комітету Куп`янської міської ради, управління економіки Куп`янської міської ради та конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників виконавчого комітету Куп`янської міської ради з призначення, організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території м.Куп`янська, за об`єктами конкурсу: маршрут № 6 Промбуд-3- м-н.Ювілейний та маршрут №14 Цукрокомбінат - м-н. Ювілейний, який відбувся 27 жовтня 2015р. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 15 грудня 2015р. №500 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників». Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій вказали, що вимоги до автобусів для перевезення пасажирів маршрутом №6, передбачені договором №150 від 22 грудня 2010 р., паспортом маршруту №6, а також рішеннями виконкому у період з 18.05.2010 по 15.09.2015: автобуси М2, клас А, пасажиромісткість до 22 місць для сидіння, яким відповідали автобуси позивача БАЗ є іншими, ніж вимоги до структури парку автобусів, запроваджені оскаржуваним рішенням №366 від 15.09.2015: М3, клас II. від 20 (пас. місць) за ознаками категорії (М2 та М3), класу автобусу (А та II) та кількості місць для сидіння (не більше 22 та понад 22), які безпосередньо між собою взаємозалежні. Судами також зазначено, що внесення змін до мережі маршрутів оспореним рішенням виконкому №366 від 15.09.2015 в частині маршруту №6 було здійснено без розірвання договору про організацію перевезень №150 з позивачем, який містив вимоги до транспортних засобів та всупереч передбаченого паспортом маршруту парку автобусів. Окрім того, рішення Виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 15.09.2015 №366 не розроблялося, не аналізувалося та не приймалося за процедурою регуляторного акту. Обґрунтованих правових та фактичних підстав для зміни вимог до парку автобусів на маршруті №6 у 2014 та 2015 роках відповідачами по справі не було надано. Отже, рішення Виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 15.09.2015 №367 є протиправним та таким, що винесено без достатніх правових та підстав. Окрім того, з протоколу засідання конкурсного комітету, показань позивача ОСОБА_2 , допитаного судом першої інстанції як свідка, показань свідка ОСОБА_3 , а також оглянутого у судовому засіданні першої інстанції відеозапису проведення конкурсу, суди зазначили, що позивачу ОСОБА_2 не було надано можливості обґрунтувати запропоновані ним конкурсні пропозиції, які не були додатковими, проведення конкурсу у відкритому режимі мало місце лише на стадії вирішенні питань про допуск претендентів до участі в конкурсі, а розгляд конкурсних пропозицій мало місце у закритому режимі, при чому з викликом виключно особи, яка була допущена до участі по конкретному маршруту; тобто під час проведення конкурсу не були запрошені всі перевізники-претенденти, що беруть участь у конкурсі, як це передбачено Порядком №1081 та визначається засадами громадського контролю, змагальності та конкуренції. Суди зазначили, що проведення засідання та прийняття рішення конкурсним комітетом є різними стадіями роботи цього органу, а закритий режим передбачено Порядком №1081 лише для прийняття рішення, а не розгляду пропозицій, вислуховування обґрунтувань претендентів, дослідження конкурсних пропозицій та доданих документів. Конкурсним комітетом безпідставно не були розглянуті всі подані позивачем ОСОБА_2 у запечатаних конвертах документи, які визначали умови та зміст його конкурсних пропозицій, які були розцінені конкурсним комітетом як додаткові, що не відповідає дійсним обставинам справи. Отже, дії відповідачів по справі з призначення, організації та проведення конкурсу були неправомірними, вчиненими всупереч використанню повноважень, з метою, з якою це повноваження надано, без дотримання принципу рівності перед законом та без урахування права позивача на участь у процесі прийняття рішення. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ) 13 лютого 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли касаційні скарги виконавчого комітету Куп`янської міської ради і Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (далі - скаржник 2, ФОП ОСОБА_1 ) на постанову Куп`янського міськрайонного суду Харківської області від 04 жовтня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року, в якій скаржники, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просять скасувати зазначені рішення та постановити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог. В обґрунтування поданої касаційної скарги виконавчий комітет Куп`янської міської ради вказує на те, що суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу втрутилися та своїми рішеннями фактично підмінили орган місцевого самоврядування при здійсненні наданих йому законом виключних повноважень. Також відповідач зазначає про помилковість висновків судів щодо віднесення рішення виконкому № 366 від 15.09.2015 до категорії регуляторних, а відтак, і порушення процедури прийняття даного рішення, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Відповідач зауважує про помилковість висновків судів, що позивач, не відповідаючи обов`язковим умовам конкурсу (в частині пасажиромісткості, класу та категорії комфортності автобусів, а також відсутності транспортного засобу, пристосованого для перевезення пасажирів з обмеженими фізичними можливостями), мав право та повинен був прийняти участь у конкурсі. Скаржник 1 підкреслює, що в наявності у ФОП ОСОБА_2 були лише копії документів, що свідчать про наміри позивача в майбутньому здійснити відповідне переобладнання наявного транспортного засобу для перевезення осіб з обмеженими можливостями. Судом першої інстанції також не надано оцінки такому доказу по справі, як показання свідка ОСОБА_4 . В обґрунтування поданої касаційної скарги Фізичної особа - підприємець ОСОБА_1 вказує на те, що визначення параметрів комфортності автобусів під час затвердження умов конкурсу з перевезення пасажирів відноситься до виключної компетенції органів місцевого самоврядування, як організаторів надання транспортних послуг населенню міста автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування. Посилання позивача щодо упередженого ставлення органу місцевого самоврядування до організації саме міського автобусного маршруту № 6 в частині зміни умов перевезення за даним маршрутом, скаржник 2 вважає необґрунтованими, адже протягом 2010 - 2016 років міська автобусна мережа змінювалася і відносно інших маршрутів, як в частині пасажиромісткості транспортних засобів, так і в частині класу та категорії комфортності. На обґрунтування правомірності рішення відповідача № 229 від 16.06.2015, скаржник 2 вказує такі підстави, як відсутність згоди позивача на коригувальні дії, так і на сплив строку дії договору з позивачем на перевезення. Вказане рішення прийнято виключно у зв`язку із наявністю прямої заборони органу місцевого самоврядування в односторонньому порядку вносити зміни постійного характеру на діючий маршрут. Скаржник 2 також посилається на недослідження судом апеляційної інстанції наданого ФОП ОСОБА_1 документу про обстеження маршруту № 6 та визначення кількості перевезення пасажирів, для визначення необхідного класу автобусів для обслуговування на маршруті. Крім того, рішення відповідача № 366 від 15.09.2015, як стверджує скаржник 2 не встановлює, не змінює, не скасовує норм права, не розраховане на неодноразове застосування , а відтак, не може вважатися регуляторним актом. Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 13 лютого 2017 року та від 14 лютого 2017 року за даними касаційними скаргами відкриті касаційні провадження. Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2020 року касаційні скарги виконавчого комітету Куп`янської міської ради і Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 призначено до касаційного розгляду. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Рішеннями Виконавчого комітету Куп`янської міської ради №282 від 18.05.2010 транспортна мережа по маршруту №6 була визначена маркою транспортного засобу БАЗ; №399 від 15.06.2010, клас транспорту А; №683 від 21.09.2010, клас транспорту А; №8 від 18.01.2011, клас транспорту А; №148 від 22.03.2011 визначена маркою транспортного засобу БАЗ; №457 від 19.07.2011 клас транспорту А; №231 від 24.04.2012 визначена пасажиромісткість від 14; №392 від 17.07.2012 визначена пасажиромісткість від 14; №44 від 19.02.2013 визначена маркою транспортного засобу БАЗ; №235 від 30.05.2013 визначена пасажиромісткість від 14; №106 від 18.03.2014 визначена пасажиромісткість від 14. 22 грудня 2010 р. між позивачем та Управлінням економіки Куп`янської міської ради Харківської області строком з 22 грудня 2010 р. по 21 грудня 2015 р. було укладено договір №150 на надання транспортних послуг населенню міста автомобільним транспортом, відповідно до умов якого позивач, як перевізник, отримав право надавати послуги з перевезення населення міста автомобільним транспортом загального користування на маршруті №6 «Промбуд-3 - м-н Ювілейний» у м. Куп`янську (а.с.17-19). Вказаний договір було укладено за результатами проведеного конкурсу відповідно до затверджених Виконавчим комітетом Куп`янської міської ради умов та затвердженого паспорта маршруту, які передбачали, зокрема, вимоги до автобусів М2 клас А, від 14 пасажиромісць, чому відповідали належним йому автобусам БАЗ ЗПГ 22154. Згідно затвердженої виконкомом міської автотранспортної мережі за період з 2010 - вересень 2015 р. вказані вимоги до структури парку автобусів, що працювали на маршруті №6 були незмінними. 17 лютого 2014 р. Управлінням економіки Куп`янської міської ради Харківської області було вручено позивачу попередження про розірвання договору № 150 від 22 грудня 2010 р. з посиланням на його одностороннє розірвання з 14.02.2014, та було заборонено здійснення перевезення пасажирів на маршруті №6. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2014 р. визнано незаконним позбавлення ОСОБА_2 ліцензії на право здійснення пасажирських перевезень / а.с.56-58/. Згідно постанови Харківського апеляційного господарського суду від 16 березня 2015 р. визнано недійсним договір №181 від 18.04.2014 на перевезення пасажирів автомобільним транспортом, укладений на маршрут №6 між Управлінням економіки Куп`янської міської ради Харківської області та Фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 /а.с. 62-65 Т.1/. Відповідно до постанови Вищого адміністративного суду України від 08 липня 2015 р. визнано протиправними та скасовані рішення виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 18.02.2014 №77 "Про призначення тимчасового перевізника на міському автобусному маршруті загального користування"; рішення виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 18.02.2014 №78 "Про проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування"; рішення виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 15.04.2014р. №177 /а.с.79-81 Т.1/. Згідно окремої ухвали Харківського апеляційного господарського суду від 30 липня 2015 р. на адресу Куп`янського міського голови направлено окрему ухвалу із зазначенням виявлених судами грубих порушень законодавства з організації та проведення конкурсів на автобусному маршруті №6 /а.с. 74-76 Т.1/. На запит позивача на одержання інформації щодо звернень громадян з приводу здійснення перевезень пасажирів на маршруті №6, до надання відповіді на який спонукав Куп`янського міського голову представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, відповідь, як доказ щодо дійсного існування таких звернень громадян органами місцевого самоврядування, позивачу, а також відповідачами до матеріалів справи не надана. (а.с.108,112-116 т.1) 10 квітня 2015 р. рішенням Виконавчого комітету Куп`янської міської ради було призначено проведення обстеження пасажиропотоків, у тому числі на маршруті №6, зведений Акт щодо чого був затверджений рішенням №192 від 19.05.2015 (а.с. 83-87, 154-156 т.1). За результатами обслідування пасажиропотоків на маршруті №6, виконаних за замовленням позивача ОСОБА_2 , фахівцями учбових закладів: викладачами ДВНЗ «Куп`янський автотранспортний коледж» (а.с.88-90) та Харківського національного автомобільно-дорожнього університету (а.с.110-111) було зроблено висновок про недоцільність внесення змін до роботи діючого автобусного маршруту №6 (а.с.88-90,110-111 Т.1). Рішенням Виконавчого комітету Куп`янської міської ради №229 від 16 червня 2015 р. було вказано на відсутність потреби у внесенні змін до маршруту №6 щодо наповнюваності місткості автобусів пасажирами (а.с.91). Рішенням Виконавчого комітету Куп`янської міської ради №366 від 15.09.2015 «Про затвердження маршрутної мережі транспорту загального користування м.Куп`янська» було затверджено маршрутну мережу транспорту загального користування м.Куп`янська, викладену у додатку (а.с.11, 166, Т.1). У пункті 7 вказаного Додатку містяться такі вимоги до маршруту №6 «Промбуд-3 - м-н Ювілейний» кількість транспорту: 3, пасажиромісткість: від 20. категорія комфортності та клас: МЗ, клас II. Дане рішення має посилання на підвищення попиту на перевезення пасажирів та обстеження пасажиропотоків, проведеного 21.04.2015 та зведений акт обстеження пасажиропотоків. Станом на день прийняття вказаного рішення виконкому був чинним договір №150 від 22 грудня 2010 р. на надання транспортних послуг населенню міста автомобільним транспортом на автобусному маршруті загального користування №6 «Промбуд-3 - м-н Ювілейний» у м.Кугґянську, укладений між позивачем та Управлінням економіки, строком дії до 21 грудня 2015 р., згідно п. 2.1.1. якого маршрут має обслуговуватися 3 транспортними засобами класу А (а.с.17-19 т.1). Паспортом маршруту №6, затвердженим начальником управління економіки 28.10.10, встановлено умови здійснення перевезення на маршруті: автобуси М2, клас А, пасажиромісткість до 22 місць для сидіння, актом відповідності паспорта автобусного маршруту (а.с. 26, оборот) встановлено відповідність матеріалів та даних, які містяться у паспорті маршруту, фактичним параметрам маршруту (а.с. 21, Т.1). Рішенням Виконавчого комітету Куп`янської міської ради №367 від 15.09.2015 щодо маршруту №6 на 27 жовтня 2015 р. було призначено проведення конкурсу із вимогами до транспортних засобів: М3, клас II, від 20 (пас. місць), режим руху експресний, звичайний з посиланням на затвердження умов конкурсу, розроблених робочим органом. Цим же рішенням виконкому було оголошено проведення конкурсу на інший міський автобусний маршрут загального користування №14 Цукрокомбінат - м-н. Ювілейний (надалі - маршрут №14). Пунктом 1 цього рішення було вирішено провести конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у жовтні 2015р. на маршруті №6 із вимогами до транспортних засобів: М3, клас II, від 20 (пас. місць), режим руху експресний, звичайний, а пунктом 2 рішення було затверджено умови конкурсу, розроблені робочим органом (Додаток 1). Оголошення про проведення конкурсу з визначення автомобільного перевізника на маршрутах №6 та №14 було опубліковано у газеті «Вісник Куп`янщини» №39 від 24 вересня 2015 р. з визначенням дати його проведення 27 жовтня 2015 р. й щодо маршруту №6 містило відомості, внесені виконкомом у рішення 15.09.2015 №366 та від 15.09.2015 №367. За результатами рішення конкурсного комітету позивач по справі не був допущений до участі в конкурсі за обома маршрутами з посиланням на ненадання ним транспортних засобів, відповідних вимогам оголошення про проведення конкурсу. Претендентом-перевізником - Фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 , який був визнаний переможцем на маршруті №6 , було заявлено для участі в конкурсі автобус ХЕОРКАМ №4407 д.н. НОМЕР_1 , єдиний з пристосованих для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями, який ним вже був заявлений раніше при проведенні іншого аналогічного конкурсу та експлуатується за чинним автобусним маршрутом Куп`янськ (АС) - Дворічна (АС). До початку проведення конкурсу позивачем до канцелярії відповідачів та до конкурсного комітету було подано звернення про допущені грубі порушення при підготовці та оголошенні конкурсу, яке жодним із суб`єктів владних повноважень розглянуте не було. Згідно рішення Виконавчого комітету Куп`янської міської ради №248 від 16.06.2015 та договору №78 від 17.06.2015 робочим органом в цілях організації конкурсів з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування Управлінням економіки Куп`янської міської ради Харківської області було визначено Філію «Харківавтотранссервіс» УДП «Укрінтеравтосервіс» (а.с. 92-94, 168-176 т.1). Згідно листа філії «Харківавтотранссервіс» УДП «Укрінтеравтосервіс» від 08.10.2015 нові, у порівнянні з раніше діючими паспортами маршрутів, умови конкурсу, на маршрут №6 нею не розроблялися (а.с.96 т.1). Рішенням Виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 01.12.2015 за №443 призначалося обстеження пасажиропотоків на автобусних маршрутах №6 та №14, однак за повідомленням Куп`янського міського голови Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини станом на 10.02.2016 зведений акт цього обстеження не створювався (а.с. 110-111, 121 т.1). Рішенням Виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 15 грудня 2015 р. №500 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників», яким було затверджено результати проведеного 27 жовтня 2015 р. конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування за об`єктами конкурсу: маршрут № 6 та маршрут №14. ОСОБА_2 , не погодившись з рішеннями та діями Виконавчого комітету Куп`янської міської ради, Управління економіки Куп`янської міської ради Харківської області звернувся за захистом своїх законних прав та інтересів до суду. ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Згідно ст. 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють контроль за виконанням транспортного законодавства на відповідній території згідно з повноваженнями, визначеними законами України, а статтею 7 цього Закону визначено, що організація пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту. Створення рівних умов для роботи всіх суб`єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність у сфері автомобільного транспорту, обмеження монополізму та розвиток конкуренції визначають статтею 5 цього ж Закону спрямованість державного регулювання та контролю у сфері автомобільного транспорту. Відповідно до ст. 14 Закону України «Про автомобільний транспорт» формування та ведення реєстру міських автобусних маршрутів загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту, який затверджує мережу і паспорти міських автобусних маршрутів. Згідно ч.2 ст.44 вказаного Закону до обов`язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належить, зокрема, віднесена визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обгрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками. Порядком визначення класу комфортності автобусів, сфери їхнього використання за видами сполучень та режимами руху, затвердженим наказом Мінтранспорту та зв`язку України від 12.04.2007 №285 визначаються вимоги до структури парку автобусів на автобусних маршрутах Відповідно до підпункту 4.1.1 Порядку визначення класу комфортності автобусів, сфери їхнього використання за видами сполучень та режимами руху, затвердженим наказом Мінтранспорту та зв`язку України від 12.04.2007 №285 автобуси за максимальною масою поділяються на дві категорії: категорія М 2 - автобуси, які призначені для перевезення пасажирів і мають більше ніж 8 місць, не враховуючи місця водія, і максимальну масу не більше ніж 5 ; категорія М 3 - автобуси, які призначені для перевезення пасажирів і мають більше ніж 8 місць, не враховуючи місця водія, і максимальну масу, що перевищує 5 тонн. Відповідно до підпункту 4.1.2 цього Порядку автобуси місткістю не більше 22 пасажирів, крім водія, поділяються на два класи: клас А: автобуси, призначені для перевезення сидячих пасажирів та мають місця для стоячих пасажирів. Відповідно до підпункту 4.1.3 вищезазначеного Порядку автобуси місткістю понад 22 пасажири, крім водія, поділяються на три класи: клас II: автобуси, призначені для перевезення головним чином сидячих пасажирів, а також стоячих пасажирів у проході проміж рядами та (або) на площадці для стоячих пасажирів, розмір якої не перевищує 1,5 кв.м. Згідно таблиці 3 вищенаведеного Порядку №285 для автобусів класу А дозволеним режимом руху є звичайний, експресний та маршрутне таксі, а для класу автобусів II - лише звичайний та експресний. Відповідно до підп. 13, 14 п.2 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 р. №176 пасажиромісткістю є передбачена технічною характеристикою транспортного засобу та визначена у реєстраційних документах кількість місць для перевезення пасажирів у транспортному засобі: а за пасажиропотоком - кількість осіб, які здійснюють проїзд за визначеним маршрутом або напрямком у певний проміжок часу. Згідно п.19 та п.22 вищезазначених Правил внесення змін постійного характеру до маршруту та/або графіка руху здійснюється у межах відповідної мережі маршрутів, а внесення змін до маршруту та/або графіка руху, не передбачених пунктом 20 цих Правил, здійснюється за умови розірвання договору про організацію перевезень чи анулювання дозволу за погодженням сторін шляхом виключення маршруту та/або графіка руху з відповідної мережі маршрутів та включення до неї нового маршруту. Частиною 1 статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» встановлено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються, зокрема, перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника тощо. У п.31 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту №176 зазначено, на маршрутах використовуються автобуси загального призначення, категорія та клас яких відповідають вимогам, установленим для міського, приміського, міжміського чи міжнародного транспорту, а пасажиромісткість - пасажиропотоку з урахуванням забезпечення доступу до об`єктів соціального, медичного та культурного призначення для осіб з обмеженими фізичними можливостями. Вимоги до структури рухомого складу визначаються організатором регулярних перевезень в умовах конкурсу. Відповідно до п.31-1 цих Правил організатор регулярних перевезень визначає умови перевезень, до яких належать, зокрема, визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування структура парку автобусів, що здійснюють перевезення на маршруті загального користування, виходячи з їх пасажиромісткості, класу, технічних та екологічних характеристик. Обстеження пасажиропотоків з метою вивчення попиту населення на пасажирські перевезення на міських, приміських, міжміських автобусних маршрутах загального користування регулюється Порядком організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом, затвердженим наказом Міністерства інфраструктури України від 15.07.2013 № 480 пунктом 2.2. якого встановлено, що вивчення попиту населення на перевезення здійснюється шляхом: розповсюдження, збирання і опрацювання анкет; використання та аналізування звернень юридичних і фізичних осіб; обстеження пасажиропотоків. Згідно п.2.3 наказу Міністерства інфраструктури України від 15.07.2013 № 480 обстеження пасажиропотоків забезпечується відповідними організаторами пасажирських перевезень, а для вивчення попиту чи визначення рівня забезпечення потреб населення послугами пасажирського автомобільного транспорту, удосконалення маршрутної мережі, оптимізації структури рухомого складу, визначення і обґрунтування тарифів на перевезення згідно п.2.4 цього ж наказу використовуються табличний, обліковий та візуальний методи обстеження пасажиропотоків. Відповідно до ст. 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-ІV органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту. Згідно ст. 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-ІV стосовно кожного проекту регуляторного акту його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен, зокрема, визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; визначити показники результативності регуляторного акта. Відповідно методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №308 від 11.03.2004 року, зокрема, визначення очікуваних результатів прийняття регуляторного акта провадиться із застосуванням методу аналізу вигод та витрат у простій (перелік очікуваних позитивних та негативних факторів) або складній (із застосуванням різноманітних економічних моделей ) формі. Для проведення аналізу вигод та витрат установлюється певний період. Розмір кожної вигоди та витрати обчислюється з використанням статистичних даних, даних наукових досліджень та опитувань, а також даних, одержаних з інших джерел. На підставі обчислення розміру кожної вигоди та витрати підсумовується загальний розмір. Згідно статті 43 Закону «Про автомобільний транспорт» визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об`єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів). На конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами. Згідно частин 1, 2, 9, 11, 12 статті 44 вищевказаного Закону (у редакції станом на день виникнення спірних правовідносин) організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. До обов`язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення. Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Міністерства внутрішніх справ України, відповідальних за безпеку дорожнього руху, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту. Для організації забезпечення і підготовки матеріалів для проведення засідань конкурсного комітету органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування на конкурсних умовах за договором залучають підприємство (організацію), що має фахівців та досвід роботи не менше трьох років з питань організації пасажирських перевезень. Конкурс проводиться із залученням представників відповідних органів виконавчої влади, а також представників громадських організацій. Залучене для проведення засідань конкурсного комітету підприємство (організація) готує матеріали щодо умов конкурсу, паспортів автобусних маршрутів, аналізу одержаних пропозицій та їх оцінки, договорів з переможцями конкурсу та інші матеріали. Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 р. №1081 (далі - Порядок) , визначає процедуру призначення, організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками. Згідно п.14 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081 (далі - Порядок №1081) у разі коли організатор залучає робочий орган, на нього покладаються функції з підготовки матеріалів щодо умов конкурсу, паспортів автобусних маршрутів, аналізу одержаних пропозицій та їх оцінки, договорів з переможцями конкурсу та інших матеріалів. Конкурсним комітетом є постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу; організатор - виконавчий орган міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс відповідно п.2 Порядку №1081 Члени конкурсного комітету зобов`язані дотримуватися норм законодавства, цього Порядку, об`єктивно та неупереджено розглядати конкурсні пропозиції перевізників - претендентів, як зазначено в пункті 27 Порядку №1081. Відповідно п.29 Порядку №1081 для участі у конкурсі автомобільний перевізник подає на кожний об`єкт конкурсу окремо заяву за формою, визначеною згідно з додатками 1 або 2. і документи згідно з переліком . У разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів. Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником - претендентом згідно, є підставою для визначення переможця конкурсу згідно п.42 Порядку №1081. Додатком 4 до Порядку №1081 (Перелік показників нарахування балів за системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів) визначено механізм нарахування балів за показниками, які оцінюються конкурсним комітетом за бальною системою. Зокрема, встановлено додання 11 балів у разі роботи перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу. Відповідно пунктів 43, 46, 47 та 53 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081 під час проведення конкурсу запрошуються всі перевізники-претенденти, що беруть участь у конкурсі, у присутності яких оголошуються конкурсні пропозиції; претендентам надається право на обгрунтування запропонованих ними конкурсних пропозицій, під час проведення конкурсу додаткові пропозиції від перевізників-претендентів не приймаються; переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів; претендентом, який посів друге місце, визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів без урахування показника переможця конкурсу; рішення про результати конкурсу приймається конкурсним комітетом на закритому засіданні в присутності не менш як половини його складу, у тому числі голови конкурсного комітету або його заступника, простою більшістю голосів, організатор повинен провести конкурс не пізніше ніж за два місяці до моменту закінчення строку дії договору. Частина 2 статті 195 КАС України (в редакції до 15.12.2017): <…> Суд апеляційної інстанції може дослідити докази, які не досліджувалися у суді першої інстанції, з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до суду першої інстанції або необґрунтованим відхилення їх судом першої інстанції <…>. ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з наступного. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України). Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для винесення відповідачем рішення «Про затвердження маршрутної мережі транспорту загального користування м.Куп`янська» №366 від 15.09.2015 слугувало підвищення попиту на перевезення пасажирів, обстеження пасажиропотоків, проведеного 21.04.2015 та його результати у вигляді зведеного Акту обстеження пасажиропотоків від 19.05.2015. Суд зауважує, що відповідач, приймаючи рішення № 366 від 15.09.2015, залишив поза увагою рішення Виконавчого комітету Куп`янської міської ради № 229 від 16.06.2015 «Про коригувальні дії на маршрутах № 4,6,13,14,18,24», яке також було ухвалено за результатами обстеження пасажиропотоків, проведеного 21.04.2015 та зведеного Акту обстеження пасажиропотоків від 19.05.2015. Так, як встановлено судами попередніх інстанцій, згідно рішення № 229 від 16.06.2015, визнано недоцільним внесення змін до діючого маршруту №

6. Відтак, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості рішення №366 від 15.09.2015 без врахування висновків, згідно рішення № 229 від 16.06.2015 в частині, що стосується маршруту №

6. Щодо доводів скаржників стосовно правомірності рішення відповідача № 229 від 16.06.2015, з огляду на відсутність згоди позивача на коригувальні дії та на сплив строку дії договору з позивачем на перевезення, то Суд зазначає наступне. Скаржники стверджують, що вказане рішення прийнято виключно у зв`язку із наявністю прямої заборони органу місцевого самоврядування в односторонньому порядку вносити зміни постійного характеру на діючий маршрут. Суд в рамках спірних правовідносин, звертає увагу, що рішенням відповідача № 229 від 16.06.2015 «Про коригувальні дії на маршрутах № 4,6,13,14,18,24» не встановлювалась необхідність внесення змін до маршруту № 6 і, одночасно, з огляду на пряму заборону органу місцевого самоврядування в односторонньому порядку вносити зміни постійного характеру на діючий маршрут, неможливість здійснення даних змін. Вказаним рішенням відповідача, як вірно зауважено судами попередніх інстанцій, підкреслювалася недоцільність внесення змін до діючого маршруту, що також і підтверджувалася, зазначеними у рішенні показниками наповнюваності місткості автобусів. Відтак, посилання скаржників на заборону органу місцевого самоврядування в односторонньому порядку вносити зміни постійного характеру на діючий маршрут, на відсутність згоди позивача на коригувальні дії та на сплив строку дії договору з позивачем на перевезення, як на мотивованість та підставність винесення відповідачем рішення № 229 від 16.06.2015 «Про коригувальні дії на маршрутах № 4,6,13,14,18,24» не спростовує змісту фактів, встановлених цим рішенням. Суд також вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій, які не спростовані скаржниками, що внесення змін до мережі маршрутів оскаржуваним рішенням Виконавчого комітету Куп`янської міської ради №366 від 15.09.2015 в частині маршруту №6 було здійснено без розірвання договору про організацію перевезень №150 з позивачем, який містив вимоги до транспортних засобів та всупереч передбаченого паспортом маршруту парку автобусів. Стосовно доводів скаржників про те, що суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу втрутилися та своїми рішеннями фактично підмінили орган місцевого самоврядування при здійсненні наданих йому законом виключних повноважень в частині визначення параметрів комфортності автобусів під час затвердження умов конкурсу з перевезення пасажирів, то Суд критично сприймає вказані доводи, з огляду на наступне. Процесуальні повноваження суду щодо ухвалення законного і обґрунтованого рішення визначені у статті 2 КАС України. Так, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відтак, враховуючи відсутність обґрунтованих підстав для прийняття Виконавчим комітетом Куп`янської міської ради рішення №366 від 15.09.2015 «Про затвердження маршрутної мережі транспорту загального користування м.Куп`янська», про що уже було зазначено у даній постанові, а також, зважаючи на процесуальні повноваження судів, визначені ст. 2 КАС України, то Суд вважає, що суди попередніх інстанцій, досліджуючи правомірність прийняття оспорюваного рішення, не допустили втручання у повноваження відповідача, як органу місцевого самоврядування. Доводи скаржників про помилковість висновків судів щодо віднесення рішення виконкому № 366 від 15.09.2015 до категорії регуляторних, а відтак, і порушення процедури прийняття даного рішення, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Суд вважає такими, що не заслуговують на увагу, з огляду на предметність оспорюваного рішення та наявності в останнього сукупності ознак, що характеризує його як регуляторний акт. Колегія суддів не приймає до уваги доводи касаційних скарг щодо індивідуально визначених правовідносин врегульованих оскаржуваним актом, оскільки за своєю суттю, рішенням Виконавчого комітету Куп`янської міської ради від 15.09.2015 № 366 визначено маршрутну мережу транспорту загального користування м. Куп`янськ, тобто вказане рішення за територіальним принципом буде поширюватися на усю територіальну громаду міста Куп`янськ, як фактичних споживачів транспортних послуг, що фактично спростовує зазначені доводи касаційних скарг. Щодо доводів скаржників стосовно відсутності порушення процедури проведення конкурсу з визначення автомобільного перевізника, що відбувся 27.10.2015, то Суд вважає їх такими, що не заслуговують на увагу, та приходить до переконання про обгрунтованість висновків судів попередніх інстанцій проведення засідання та прийняття рішення конкурсним комітетом є різними стадіями роботи цього органу, а закритий режим передбачено Порядком №1081 лише для прийняття рішення, а не розгляду пропозицій, вислуховування обґрунтувань претендентів, дослідження конкурсних пропозицій та доданих документів. Як встановлено судами попередніх інстанцій, за результатами досліджених доказів, позивачу не було надано можливості обґрунтувати запропоновані ним конкурсні пропозиції, які не були додатковими; проведення конкурсу у відкритому режимі мало місце лише на стадії вирішенні питань про допуск претендентів до участі в конкурсі, а розгляд конкурсних пропозицій мало місце у закритому режимі; до початку проведення конкурсу позивачем до канцелярії відповідачів та до конкурсного комітету було подано звернення про допущені грубі порушення при підготовці та оголошенні конкурсу, яке жодним із суб`єктів владних повноважень розглянуте не було, хоч мало істотне значення. Наведені факти, як вірно зауважено судами попередніх інстанцій, не можуть свідчити про дотримання відповідачем процедури проведення конкурсу, що мав місце 27.10.2015, що визначена приписами Порядку № 1081. Щодо доводів скаржника 2 на недослідження судом апеляційної інстанції наданого ФОП ОСОБА_1 документу про обстеження маршруту № 6 та визначення кількості перевезення пасажирів, для визначення необхідного класу автобусів для обслуговування на маршруті, то Суд зазначає, що скаржником 2 не наведено доводів щодо виконання ним частини 2 статті 195 КАС України в частині зазначення обґрунтованості неподання даного доказу в суд першої інстанції. Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції вважає зазначені в касаційних скаргах доводи Виконавчого комітету Куп`янської міської ради, Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 безпідставними та правомірно спростованими судами першої та апеляційної інстанцій, а висновки судів - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Керуючись статтями 341, 343, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ: Касаційні скарги Виконавчого комітету Куп`янської міської ради, Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення. Постанову Куп`янського міськрайонного суду Харківської області від 04 жовтня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року у справі № 628/961/16-а залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена. СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська Н.В. Шевцова