Постанова КАС ВС № 802/1185/17-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 03 грудня 2020 року м. Київ справа № 802/1185/17-а адміністративне провадження № К/9901/46192/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд): cудді-доповідача - Радишевської О. Р., суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А. розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №802/1185/17 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства інфраструктури України, за участю третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - голови Всеукраїнського об`єднання організацій роботодавців транспорту «Федерація роботодавців транспорту України» Климпуша Ореста Дмитровича, голови Громадського об`єднання «Український транспортний союз» Костюченка Леоніда Михайловича, голови Профспілки працівників автомобільного транспорту та шляхового господарства Вакуленка Володимира Миколайовича , голови Громадської організації «Асоціація пасажирських перевізників Вінниччини» Шпильової Ірини Василівни, представника Асоціації автотранспортних підприємств «Херсонська обласна організація автомобільних перевізників» Баліна Володимира Анатолійовича, представника Громадської організації «Регіональна асоціація пасажирських перевезень» Дармороса В`ячеслава Едуардовича про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Міністерства інфраструктури України на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Крапівницької Н. Л., суддів: Мультян М. Б., Чернюк А. Ю., та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2018 року, ухвалену у складі головуючого судді: Мельник-Томенко Ж. М., суддів: Ватаманюка Р. В., Сторчака В. Ю., УСТАНОВИВ: І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства інфраструктури України (далі - відповідач), за участю третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - голови Всеукраїнського об`єднання організацій роботодавців транспорту «Федерація роботодавців транспорту України» Климпуша Ореста Дмитровича (далі - третя особа-1), голови Громадського об`єднання «Український транспортний союз» Костюченка Леоніда Михайловича (далі - третя особа-2), голови Профспілки працівників автомобільного транспорту та шляхового господарства Вакуленка Володимира Миколайовича (далі - третя особа-3), голови Громадської організації «Асоціація пасажирських перевізників Вінниччини» Шпильової Ірини Василівни (далі - третя особа-4), представника Асоціації автотранспортних підприємств «Херсонська обласна організація автомобільних перевізників» Баліна Володимира Анатолійовича (далі - третя особа-5), представника Громадської організації «Регіональна асоціація пасажирських перевезень» Дармороса В`ячеслава Едуардовича (далі - третя особа-6) - з вимогами: 1.1. визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 30 червня 2017 року №234 «Про створення ініціативної групи для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України»; 1.2. зобов`язати Міністерство інфраструктури України затвердити склад Громадської ради, обраний на установчих зборах, відповідно до протоколу Установчих зборів складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України від 15 червня 2017 року.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 15 червня 2017 року відбулися установчі збори з формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України (далі - Установчі збори), на яких було обрано 35 членів Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України.

3. Водночас Міністерство інфраструктури України результати вказаних Установчих зборів затверджувати відмовилося і повторно ініціювало процедуру проведення установчих зборів для обрання членів Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України. ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Наказом Міністерства інфраструктури України від 29 березня 2017 року №117 було утворено Ініціативну групу з підготовки Установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України. 5. 28 квітня 2017 року на офіційному вебсайті Міністерства інфраструктури України розміщено повідомлення Ініціативної групи з підготовки Установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України стосовно формування нового складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України.

6. У вказаному повідомленні було також викладено порядок проведення Установчих зборів, відповідно до якого склад Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України формується шляхом рейтингового Інтернет-голосування. 7. 15 червня 2017 року у приміщенні Міністерства інфраструктури України відбулися установчі збори, якими обрано голову зборів, секретаря, лічильну комісію та прийнято рішення про затвердження кількісного складу Громадської ради - 35 осіб.

8. Також установчими зборами було змінено порядок голосування за склад Громадської ради, ухваливши, що воно буде проводитися шляхом відкритого рейтингового голосування, оскільки Інтернет-голосування не знайшло підтримку у більшості учасників установчих зборів.

9. За наслідками відкритого рейтингового голосування Установчими зборами було обрано 35 членів до складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України.

10. Водночас наказом від 30 червня 2017 року №324 утворено нову Ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України.

11. Підставою для прийняття вказаного наказу був висновок Міністерстві інфраструктури України про порушення Установчими зборами порядку їхнього проведення у частині способу голосування.

12. Уважаючи такий наказ протиправним, позивач звернувся до суду. ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

13. Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2017 року, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2018 року, адміністративний позов задоволено: 13.1. визнано протиправним і скасовано наказ Міністерства інфраструктури України від 30 червня 2017 року №234 «Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України»; 13.2. зобов`язано Міністерство інфраструктури України затвердити склад Громадської ради, обраний на Установчих зборах відповідно до протоколу Установчих зборів від 15 червня 2017 року.

14. Задовольняючи адміністративний позов, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Установчі збори не зв`язані способом голосування, установленим у порядку проведення Установчих зборів, що викладений у затвердженому Ініціативною групою повідомленні.

15. Суди попередніх інстанцій уважали, що Установчі збори, зважаючи на мету їхнього утворення, уповноважені самостійно вирішувати питання щодо організації голосування в межах, що встановлені Типовим положенням про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві та м. Севастополі державній адміністрації, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996.

16. Проаналізувавши пункт 7 зазначеного положення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що обраний Установчими зборами порядок голосування відповідав вимогам до організації та проведення Установчих зборів і порядку формування Громадської ради. IV. Провадження в суді касаційної інстанції

17. У касаційній скарзі відповідач, стверджуючи про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

18. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що склад Громадської ради Установчими зборами був обраний та затверджений з грубими порушеннями порядку проведення Установчих зборів.

19. Відповідач зауважує, що рішенням Ініціативної групи від 11 квітня 2017 року, оформленим протоколом від 11 квітня 2017 року №1, було затверджено текст повідомлення Ініціативної групи про проведення Установчих зборів, яким було визначено порядок проведення Установчих зборів.

20. Водночас затверджений порядок проведення Установчих зборів передбачав, що конкурс з формування складу Громадської ради проводиться шляхом рейтингового Інтернет-голосування.

21. Відповідач доводить, що вказаний порядок, у тому числі в частині способу обрання членів Громадської ради, є обов`язковим для Установчих зборів та не може бути ними змінений.

22. Від позивача та третьої особи-1, третьої особи-2, третьої особи-4, третьої особи-5 надійшли відзиви на касаційну скаргу, у яких указані учасники справи зазначають, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

23. Інші учасники справи правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалися.

24. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Шарапи В. М., суддів Бевзенка В. М., Желтобрюх І. Л.

25. Ухвалою Верховного Суду від 19 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

26. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 вересня 2020 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

27. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 вересня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О. Р., суддям Кашпур О. В., Уханенку С. А. V. Джерела права й акти їхнього застосування

28. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. 29. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

30. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

31. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

32. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики та Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві та м. Севастополі державній адміністрації (далі - Типове положення).

34. Відповідно до пункту 1 Типового положення громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

35. Пунктом 7 Типового положення передбачено, що склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за осіб, які особисто присутні на установчих зборах та кандидатури яких внесені інститутами громадянського суспільства.

36. Згідно з пунктом 8 Типового положення для формування складу громадської ради орган не пізніше ніж за 60 календарних днів до визначеної дати проведення установчих зборів утворює ініціативну групу з їх підготовки за участю інститутів громадянського суспільства (далі - ініціативна група).

37. Не пізніше ніж за 45 календарних днів до проведення установчих зборів орган в обов`язковому порядку оприлюднює на своєму офіційному вебсайті та в інший прийнятний спосіб підготовлене ініціативною групою та погоджене з ним повідомлення про дату, час, місце, порядок проведення установчих зборів, порядок подання заяв для участі в установчих зборах, відомості про склад ініціативної групи та прізвище, ім`я, електронну адресу та номер телефону відповідальної особи.

38. Під час проведення установчих зборів, які відкриває уповноважений представник ініціативної групи, з числа кандидатів до нового складу громадської ради обирається лічильна комісія, голова зборів, секретар, заслуховується інформація голови або іншого уповноваженого члена попереднього складу громадської ради про її діяльність, якщо така рада була утворена, а також обирається новий склад громадської ради.

39. Рішення установчих зборів оформляється протоколом, який складається протягом трьох робочих днів з моменту проведення установчих зборів, підписується головою та секретарем установчих зборів і подається органові.

40. Орган оприлюднює протокол установчих зборів на своєму офіційному вебсайті та в інший прийнятний спосіб протягом трьох робочих днів з моменту його надходження.

41. Відповідно до пункту 9 Типового положення орган на підставі протоколу установчих зборів затверджує склад громадської ради і оприлюднює його на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб протягом трьох робочих днів з моменту затвердження. VI. Позиція Верховного Суду

42. Аналіз викладених положень чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства дає підстави для висновку, що склад громадської ради при міністерстві формується на установчих зборах, порядок проведення яких визначається Типовим положенням.

43. Виходячи із змісту пункту 7 Типового порядку, обрання членів громадської ради відбувається шляхом рейтингового голосування за осіб, які особисто присутні на установчих зборах і кандидатури яких унесені інститутами громадянського суспільства.

44. Отже, до складу громадської ради обираються особи з числа делегатів установчих зборів, які в рейтингу за кількістю голосів посіли місця відповідно до затвердженої кількості членів громадської ради.

45. На момент виникнення спірних правовідносин положення Типового порядку інших форм голосування за членів громадської ради не передбачало.

46. Як установили суди попередніх інстанцій, саме у такий спосіб Установчими зборами був сформований склад Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України в кількості 35-ти осіб.

47. Доводи відповідача про те, що такий порядок обрання складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України не відповідав порядку проведення установчих зборів, що був затверджений Ініціативною групою, Суд відхиляє.

48. Суд зазначає, що Типове положення не наділяє Ініціативну групу правом змінювати визначену у ньому форму (порядок) обрання членів Громадської ради.

49. У пункті 8 Типового положення, на який посилається відповідач, доводячи зворотнє, зазначено, що Ініціативна група за погодженням з відповідним органом складає повідомлення про дату, час, місце, порядок проведення установчих зборів, порядок подання заяв для участі в установчих зборах, відомості про склад ініціативної групи та прізвище, ім`я, електронну адресу та номер телефону відповідальної особи.

50. Отже, за своїм змістом указане повідомлення є засобом донесення до потенційних кандидатів у члени відповідної Громадської ради інформації про порядок проведення установчих зборів, порядок подання заяв для участі в установчих зборах, установлених Типовим положенням, і ним не можуть встановлюватися додаткові умови для участі в Установчих зборів чи змінюватися порядок їхнього проведення.

51. Суд також відхиляє посилання відповідача на те, що, вирішуючи питання про затвердження обраного Установчими зборами складу Громадської ради він наділений широкою свободою розсуду, у тому числі з правом відмовитися затверджувати відповідний склад.

52. Суд зазначає, що за умови ініціювання відповідачем процедури утворення Громадської ради (переобрання її складу) шляхом утворення ініціативної групи і дотримання установчими зборами порядку їхнього проведення, відповідач зобов`язаний затвердити обраний Установчими зборами склад Громадської ради і не наділений у цьому питанні дискрецією.

53. Суд також не може погодитися з аргументами відповідача про те, що з позовом до суду звернулася неналежна особа.

54. З аналізу пункту 8 Типового положення випливає, що участь в установчих зборах беруть особи - члени громадських об`єднань, релігійних, благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об`єднань, асоціацій, організацій роботодавців та їх об`єднань, недержавних засобів масової інформації, що делеговані ними у порядку, установленому їхніми установчими документами.

55. Як установили суди попередніх інстанцій, позивач був делегований для участі в Установчих зборах як уповноважений представник Громадської організації «Самооборона майдану Вінниччини» та був обраний до складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України.

56. Отже, позивач був учасником Установчих зборів і за результатами рейтингового голосування був обраний до складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України. Водночас відмова відповідача затвердити склад Громадської ради порушує його права як учасника Установчих зборів, що брав участь в рейтинговому голосуванні, та як переможця цього голосування.

57. Таким чином, у випадку, коли з тих чи інших причин громадська організація, делегатом якої був позивач, не звертається до суду з позовом про захист його прав, такий делегат не позбавлений права самостійно звернутися до адміністративного суду за захистом його прав.

58. З урахуванням викладеного Суд не встановив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права і погоджується з їхніми висновками про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

59. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

60. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

61. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

62. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні. VII. Судові витрати

63. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

64. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

65. Касаційну скаргу Міністерства інфраструктури України залишити без задоволення.

66. Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2018 року у справі №802/1185/17-а залишити без змін.

67. Судові витрати не розподіляються.

68. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена. Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська Судді: О. В. Кашпур С. А. Уханенко