Постанова КАС ВС № 450/2178/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 03 грудня 2020 року м. Київ справа №450/2178/16-а адміністративне провадження №К/9901/16903/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Бучик А.Ю., суддів: Рибачука А.І., Мороз Л.Л. розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Миколаївській області на постанову Пустомитівського районного суду Львівської області від 22 травня 2017 року (головуючий суддя Мусієвський В.Є.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року у справі №450/2178/16-а (№876/9360/17) (колегія суддів: Обрізко І.М., Нос С.П., Сапіга В.П.) за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України в Миколаївській області про скасування постанови, ВСТАНОВИВ: Позивач ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до відповідача, у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області №181 від 09.08.2016 у справі про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 96-КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 17000 грн., а провадження по справі закрити. В обгрунтування позовних вимог позивач зазначив, що вважає оскаржувану постанову незаконною, необгрунтованою, безпідставною, винесеною без з`ясування усіх необхідних обставин, а відтак такою, що підлягає скасуванню. Зазначив, що протокол про адміністративне правопорушення складався, як і розглядався, без його участі, в той час, коли він перебував на стаціонарному лікуванні, що позбавило його права надати пояснення та зауваження щодо змісту протоколу та щодо правопорушення в цілому. Також вказав, що підстав для винесення спірної постанови у відповідача взагалі не було, так як будь - яких порушень, інкримінованих йому, ОСОБА_1 , допущено не було.. Постановою Пустомитівського районного суду Львівської області від 22 травня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області №181 від 09.08.2016 року про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 96-1 КУпАП, а провадження по справі закрито. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року постанову Пустомитівського районного суду Львівської області від 22 травня 2017 року скасовано та прийнято нову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про скасування постанови задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області №181 від 09.08.2016 року про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 96-1 КУпАП. В решті позовних вимог відмовлено. Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити. У запереченні на касаційну скаргу позивач просив відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. Справу передано до Верховного Суду. Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків. Як убачається з матеріалів справи, у період з 18 липня по 29 липня 2016 року відповідачем проведено планову перевірку на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо об`єкта будівництва «Нове будівництво спального корпусу на 24 місця в НОТ «Політехнік-3» Національного університету «Львівська політехніка» на вул. Степовій, 3-а в с. Коблеве Миколаївської області». За результатами перевірки складено акт від 29.07.2016, припис №250 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 29.07.2016 та протокол про адміністративне правопорушення від 29.07.2016. В подальшому, 09.08.2016, відповідачем винесено постанову № 181 по справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 96- 1 КУпАП. Даною постановою позивача визнано винним за передачу замовнику будівництва - Національному університету «Львівська політехніка» проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті «Нове будівництво спального корпусу на 24 місця в НОТ «Політехнік-3» Національного університету «Львівська політехніка» на вул. Степовій, 3-а в с.Коблеве Миколаївської області», розробленої під його керівництвом, як головного архітектора проекту, з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме: без отримання необхідних вихідних даних (технічних умов щодо пожежної та техногенної безпеки), з порушенням будівельних норм (п.5.1. та 6.1.1. ДБН В.2.-17-2006 «Доступність будівель та споруд для маломобільних груп населення») та з відхиленням від п.13 містобудівних умов, обмежень забудови земельної ділянки, виданих Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від 12.01.2016 №1, чим допущено порушення вимог ч.2 ст. 26, ч.1 ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівельної діяльності», ч.1 ст. 26 Закону України «Про архітектурну діяльність», п.4.1. ДБН А.2.2.-3:2014 «Склад та зміст проектної документації». Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції вказав, що отримання технічних умов до інженерного забезпечення об`єкта будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки є правом, а не обов`язком. Зазначені технічні умови підлягають отриманню на добровільних засадах. Тому, розробка проектної документації без отримання технічних умов щодо пожежної та техногенної безпеки не може вважаться порушенням законодавства, оскільки отримання таких технічних умов здійснюється на добровільних засадах. Суд апеляційної інстанцій, скасовуючи постанову суду першої інстанції, погодився з доводами суду в частині скасування постанови про накладення стягнення, проте не погодився з позицією щодо закриття провадження у справі, так як, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, відповідно до ст. 247, п. 3 ч. 1 ст. 284 КУпАП, право закривати провадження у справі про адміністративне правопорушення має лише орган, до компетенції якого віднесений розгляд справ про адміністративне правопорушення, а не адміністративний суд, який перевіряє правомірність винесеної таким органом постанови, а тому відсутні правові підстави для задоволення адміністративного позову в цій частині. Вважаючи постанову про накладення стягнення протиправною, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права. Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з преамбулою до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VІ (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами. Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Згідно з положеннями пункту 6 Порядку № 553, плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Положеннями підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: 1) безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; 3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 8) отримувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Забороняється витребовувати інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю; 9) вимагати у випадках, передбачених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію; 11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки. Посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю забороняється вимагати інформацію та документи, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю. Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва. Відповідно до пункту 14 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки складається відповідний акт. Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (пункт 17 Порядку № 553). Відповідно до пункту 18 Порядку № 553, акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку. Згідно з п. 21 Порядку № 553, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням. Виходячи із системного аналізу наведених правових положень, можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16, від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/15443/17. Так, у період з 18 липня по 29 липня 2016 року відповідачем проведено планову перевірку на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо об`єкта будівництва «Нове будівництво спального корпусу на 24 місця в НОТ «Політехнік-3» Національного університету «Львівська політехніка» на вул. Степовій, 3-а в с. Коблеве Миколаївської області». За результатами перевірки складено акт від 29.07.2016, припис №250 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 29.07.2016 та протокол про адміністративне правопорушення від 29.07.2016. В подальшому, 09.08.2016, відповідачем винесено постанову № 181 по справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 96- 1 КУпАП. Даною постановою позивача визнано винним за передачу замовнику будівництва - Національному університету «Львівська політехніка» проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті «Нове будівництво спального корпусу на 24 місця в НОТ «Політехнік-3» Національного університету «Львівська політехніка» на вул. Степовій, 3-а в с.Коблеве Миколаївської області», розробленої під його керівництвом, як головного архітектора проекту, з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме: без отримання необхідних вихідних даних (технічних умов щодо пожежної та техногенної безпеки), з порушенням будівельних норм (п.5.1. та 6.1.1. ДБН В.2.-17-2006 «Доступність будівель та споруд для маломобільних груп населення») та з відхиленням від п.13 містобудівних умов, обмежень забудови земельної ділянки, виданих Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від 12.01.2016 №1, чим допущено порушення вимог ч.2 ст. 26, ч.1 ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівельної діяльності», ч.1 ст. 26 Закону України «Про архітектурну діяльність», п.4.1. ДБН А.2.2.-3:2014 «Склад та зміст проектної документації». Так, частиною першою статті 26 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» передбачено, що архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об`єктів архітектури, зобов`язані: додержуватися державних стандартів, норм і правил, вимог вихідних даних на проектування; не порушувати під час проектування, організації і виконання будівельних робіт законні права та інтереси власників і користувачів будинків і споруд, прилеглих до ділянки забудови; не розголошувати без згоди замовника відомості, які становлять комерційну таємницю проекту. Проектна організація, яка розробляла проектну документацію, а також головний архітектор та головний інженер проекту несуть відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам державних стандартів, норм і правил. За приписами частини першої статті 29 Закону України від 17.02.2011 р. № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування. Відповідно до частини першої статті 31 Закону № 3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником. Пунктом 4.1 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16.05.2011 (далі - Порядок №45) встановлено, що завдання на проектування об`єктів будівництва складається з урахуванням вимог державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» і затверджується замовником за погодженням із генпроектувальником (проектувальником). У пункті 9 Порядку №45 передбачено, що проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, нормативно-правових актів з охорони праці, зокрема Мінімальних вимог з охорони праці на тимчасових або мобільних будівельних майданчиках, затверджених наказом Міністерства соціальної політики України від 23 червня 2017 року № 1050, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 08 вересня 2017 року за № 1111/30979, державних стандартів і правил, у тому числі вимог нормативів з питань створення умов для безперешкодного доступу для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення (вимоги щодо створення умов для безперешкодного доступу для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення зазначаються в проектній документації окремим розділом). Таким чином Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції в частині надання оцінки розробленій під керівництвом позивача проектній документації. Крім того, як убачається з пояснень позивача, останній був позбавлений можливості бути присутнім під час розгляду справи про адміністративне правопорушення. Як установлено судом апеляційної інстанції, на час розгляду справи про притягнення позивача до адміністративної відповідальності, останній перебував у лікарні, що засвідчується листком непрацездатності Серія АГС № 458400. Також установлено, що з повідомлення про вручення не вбачається, що ОСОБА_1 особисто отримано повідомлення про виклик на розгляд справи чи особою уповноваженою ним. Крім того, в протоколі та інших документів відсутній підпис сторони позивача про ознайомлення. При цьому, факт несвоєчасного повідомлення або неповідомлення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення є підставою для визнання постанови у справі про адміністративне правопорушення неправомірною, як такої, що винесена з порушенням встановленої процедури. Як наслідок, позивача позбавлено прав, передбачених Конституцією України та КУпАП, зокрема, бути присутнім під час розгляду справи, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, мати професійну правову допомогу. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 813/3355/16, від 31 жовтня 2019 року у справі № 822/681/16, від 06 лютого 2020 року у справі №205/7145/16-а (2а/205/27/17). З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з позицією апеляційної інстанції в тому, що постанова Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області №181 від 09.08.2016 року про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 96-1 КУпАП підлягає скасуванню. Не дають підстав для скасування рішення суду попередньої інстанції також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів. Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)). При цьому Верховний Суд зазначає, що постанова Пустомитівського районного суду Львівської області від 22 травня 2017 року не може бути предметом розгляду у Верховному Суді, так як постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року вказане судове рішення скасовано. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу. Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Миколаївській області залишити без задоволення. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий А. Ю. Бучик Судді Л. Л. Мороз А. І. Рибачук