Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 620/3765/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/3765/19 Суддя (судді) першої інстанції: Соломко І.І. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 листопада 2020 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: судді-доповідача: Аліменка В.О. суддів: Бєлової Л.В., Кучми А.Ю., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Локнистенської сільської ради Менського району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом Менської міської ради Менського району Чернігівської області до Локнистенської сільської ради Менського району Чернігівської області про визнання протиправними рішення та зобов`язання вчинити дії, - В С Т А Н О В И Л А: Менська міська рада Менського району Чернігівської області (далі також- Менська міськрада, позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Локнистенської сільської ради Менського району (далі також - Локнистенська сільрада, відповідач), в якому остаточно просить: - визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не укладення з Менською міськрадою адміністративного договору про надання міжбюджетного трансферту на суму 149392,59 грн., що становить вартість перебування громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 в стаціонарі Комунальної установи ''Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)'' Менської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.12.2019; - зобов`язати відповідача укласти з Менською міською радою Менського району Чернігівської області адміністративний договір про надання міжбюджетного трансферту на суму 149392,59 грн, що становить вартість перебування громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 в стаціонарі Комунальної установи ''Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)'' Менської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.12.2019. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2020 року позов задоволено чатково. Не погоджуючись із вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким закрити провадження по справі. Відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла до наступних висновків. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Рішенням Менської міськради десятої сесії сьомого скликання від 17.01.2018 створено Комунальну установу ''Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)'' Менської міської ради (далі-Територіальний центр) (а.с. 20). Відповідно до затвердженого Положення вказана установа утворюється для надання соціальних послуг громадянам, які перебувають у складних життєвих обставинах і потребують сторонньої допомоги, за місцем проживання, в умовах стаціонарного, тимчасового або денного перебування. Комунальна установа є бюджетною установою. Відповідно до актів обстежень матеріально - побутових умов проживання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та довідок про склад сім`ї комісія прийшла до висновку про необхідність направлення зазначених громадян на стаціонарне відділення територіального центру УПСЗН. 01.02.2018 до Менської міськради від громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 надійшли заяви про прийняття останніх на обслуговування до Територіального центру. 28.02.2018 надано дозвіл на тимчасове проживання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , що підтверджується протоколом засідання комісії з розгляду заяв щодо оформлення на обслуговування №

1. Вартість отриманих послуг громадянами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , які проживають у відділенні стаціонарного догляду для постійного або тимчасово проживання і зареєстровані за межами ОТГ (с. Локнисте), становить 149392,59 грн, що підтверджується розрахунками наданими позивачем. 19.06.2019 позивачем до Локнистенської сільради направлено претензію щодо відшкодування вартості перебування громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 в стаціонарі Комунальної установи ''Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)'' Менської міської ради за період з 01.01.2019 по 31.05.2019. 07.08.2019 листом за № 1726/04-09 позивач звернувся до відповідача, в якому просив повідомити про результати розгляду претензії від 19.06.2019, та просив повідомити про прийняті рішення щодо відшкодування витрат на утримання громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , а також щодо фінансування на їх подальше утримання. 19.11.2019 позивачем відповідачу надіслано лист № 2487/04-04 щодо укладення договору про надання міжбюджетного трансферту та надано примірники договору для їх підписання. Однак вказаний договір відповідачем не підписаний, у зв`язку з наведеним, Менська міськрада звернулась зо суду з відповідним адміністративним позовом. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що оскільки Територіальний центр фактично забезпечує надання послуг не тільки населенню Менської ОТГ, а і громадянам, зареєстрованим за її межами, з матеріалів справи вбачається наявний факт спільного користування Локнистенської сільрадою об`єктами Менської ОТГ. Разом з тим, вартість перебування гр. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 у відділенні стаціонарного догляду для постійного або тимчасового проживання Комунальної установи "Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)"' Менської міської ради в сумі 149392,59 грн. відшкодована за рахунок коштів загального фонду бюджету Менської міської ОТГ, а не видатків Локнистенської сільради. За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків. В рамках даних спірних правовідносин позивачем та відповідачем виступають суб`єкти владних повноважень (органи місцевого самоврядування) - Менська міська рада та Локнистенська сільська рада, діяльність яких регулюється Конституцією України та Законом України "Про місцеве самоврядування" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР, який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Пунктами 2, 7 ч.1 ст.4 КАС України визначено, що: - публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи - суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Згідно з ч.4 ст.5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Пунктом 5 ч.1 ст.19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. Відповідно до ч.2 ст.46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. В ч.4,5 цієї ж статті зазначено, що відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом. Таким чином, коло адміністративних справ, в яких суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду, є обмеженим та визначається Кодексом адміністративного судочинства України та в спеціальних нормах закону. Так, відповідно до ст.140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Згідно з ч.2 ст.2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР). Положеннями ст. 25 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Відповідно до ст.181 Закону №280/97-ВР орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. Підпунктом 15 п.4 ст.42 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів. Частиною 4 ст.71 Закону №280/97-ВР передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ч.3 ст.73 Закону №280/97-ВР). Отже, Закон України "Про місцеве самоврядування" надає право органам та посадовим особам місцевого самоврядування звернення до суду виключно з питань визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. В той же час, нормативно-правовими актами, які регулюють діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, не передбачено права суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування) на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправною бездіяльності іншого суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування) щодо неукладення адміністративних договорів, зокрема про надання міжбюджетного трансферту, в тому числі шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень укладати такі договори. Таким чином, Конституцією та законами України не визначено випадку, у якому Менська міська рада має право звернутися до адміністративного суду із позовними вимогами, які були нею заявлені до Локнистенської сільської ради в рамках даної справи. В рамках спірних правовідносин між сторонами відсутні публічно-владні управлінські відносини, жодна із сторін не надає адміністративні послуги іншій стороні, а тому неможна вважати, що позивач у справі виступає в якості юридичної особи без статусу суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), щодо якої відповідачем допущено протиправну бездіяльність. Колегія суддів зазначає, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону. У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду. Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі №818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а, від 18 жовтня 2018 року у справі №818/776/17 та від 15 листопада 2019 року у справі №825/523/16, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин. Таким чином, Менська міська рада Менського району Чернігівської області не має правових підстав для звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії для здійснення визначених законом повноважень. Частиною 1 ст.319 КАС України передбачено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст.238, 240 цього Кодексу. Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, за наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку, що Менська міська рада Менського району Чернігівської області не має правових підстав для звернення до суду із позовними вимогами, заявленими в рамках даної справи, що свідчить про наявність підстав для закриття провадження у даній справі, передбачених п.1 ч.1 ст.238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Приймаючи до уваги, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права в частині розгляду справи з порушенням правил юрисдикційної підсудності, колегія суддів доходить висновку що у відповідності до ч.1 ст.319 КАС України апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2020 року підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України, оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, у зв`язку з чим немає підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення. Керуючись ст.ст.243, 308, 311, 315, 319, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,- П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу Локнистенської сільської ради Менського району Чернігівської області - задовольнити. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2020 року - скасувати. Провадження у справі за адміністративним позовом Менської міської ради Менського району Чернігівської області до Локнистенської сільської ради Менського району Чернігівської області про визнання протиправними рішення та зобов`язання вчинити дії - закрити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Суддя-доповідач В.О. Аліменко Судді Л.В. Бєлова А.Ю. Кучма Повний текст постанови складено 16 листопада 2020 року.