Постанова КАС ВС № 802/2298/15-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 30 жовтня 2020 року м. Київ справа №802/2298/15-а адміністративне провадження №К/9901/14478/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Стародуба О.П., суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016р. (судді - Ватаманюк Р.В., Мельник-Томенко Ж.М., Сторчак В.Ю.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Об`єднання Транс-Континенталь» до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області про скасування постанови про накладення штрафу, в с т а н о в и в : У липні 2015 року ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» звернулось до суду з позовом, в якому просило: скасувати постанову відповідача від 10.07.2015р. №1 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10.09.2013р. за № ВН 082132530308 зареєстровано декларацію ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» про початок виконання будівельних робіт на будівництво газопроводу високого тиску ІІ категорії до сіл Жахнівка, Велика Вулига, Мала Вулига, Бушинка, Сліди, Уяринці, Рахни-Польові, Нове Місто Тиврівського району Вінницької області (а.с. 12 - 13) Наказом Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області 26.02.2014р. № 20 скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 10.09.2013р. № ВН 082132530308 щодо будівництва газопроводу високого тиску ІІІ категорії до сіл Жахнівка, Велика Вулига, Мала Вулига, Бушинка, Сліди, Уяринці, Рахни-Польові, Нове Місто Тиврівського району Вінницької області. (а.с. 11; 94; 96) Листом від 27.02.2014р. №07-16-325 Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області направила позивачу Акт позапланової перевірки від 14.02.2013р. №120-ПП та копію наказу від 26.02.2014р. №20. (а.с. 94; поштове повідомлення а.с. 90) 31.10.2014р. зареєстровано декларацію ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» про початок виконання будівельних робіт № ВН 083143040296 на будівництво газопроводу високого тиску ІІІ категорії до сіл Жахнівка, Велика Вулига, Мала Вулига, Бушинка, Сліди, Уяринці, Рахни-Польові, Нове Місто Тиврівського району Вінницької області. (а.с. 14 - 15) 11.06.2015р. Державною архітектурно-будівельною інспекцією винесено наказ №569 на проведення позапланової перевірки ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь». 19.06.2015р. Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області винесено направлення №676-ПП на проведення перевірки дотримання вимог чинного законодавства у сфері містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо будівництва газопроводу у Тиврівському районі (забудовник - ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь»). Строк дії направлення з 22 по 26.06.2015р. (а.с. 115) 30.06.2015р. Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь». 30.06.2015р. за результатами перевірки складено Акт №676-ПП, яким встановлено, що 31.10.2014р. за № ВН 083143040296 зареєстровано декларацію ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» про початок виконання будівельних робіт на будівництво газопроводу високого тиску ІІІ категорії до сіл Жахнівка, Велика Вулига, Мала Вулига, Бушинка, Сліди, Уяринці, Рахни-Польові, Нове Місто Тиврівського району Вінницької області. (а.с. 9 - 10) Також під час перевірки було оглянуто загальний журнал робіт, відповідно до записів якого ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» виконувало будівельні роботи з будівництва газопроводу до моменту реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, що є порушенням п. 2 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Крім того, перевіркою встановлено, що в графі «експертиза проекту до будівництва проведена» зазначено найменування експертної організації, яка проводила експертизу Вінницький експертно-технічний центр Держгірпромнагляд України. Водночас у висновку експертизи з питань охорони праці щодо проектної документації №12Н.05-45.33.3-0416 від 31.03.2013р. та від 06.12.2012р. складений експертом з технічного нагляду за результатами розгляду робочого проекту «газопроводу високого тиску ІІ категорії до сіл Жахнівка, Велика Вулига, Мала Вулига, Бушинка, Сліди, Уяринці, Рахни-Польові, Нове Місто Тиврівського району Вінницької області» зазначено, що вказаний робочий проект не відповідає вимогам нормативних актів з питань охорони праці та промислової безпеки. Також перевіркою встановлено, що у вищевказаній декларації про початок виконання будівельних робіт не вказано та не надано результати (висновок) експертизи проекту будівництва, що передбачено абзацом 3 частини 4 статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». 01.07.2015р. відповідачем винесено припис про зупинення виконання будівельних робіт до моменту отримання результатів по проведеній обов`язковій експертизі проекту будівництва газопроводу високого тиску ІІ категорії до сіл Жахнівка, Велика Вулига, Мала Вулига, Бушинка, Сліди, Уяринці, Рахни-Польові, Нове Місто Тиврівського району Вінницької області відповідно до вимог Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затв. постановою Кабінету Міністрів України №560 від 11.11.2011р. (а.с. 117) 01.07.2015р. Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності про те, що за результатами позапланової перевірки, дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» виконувало будівельні роботи з будівництва газопроводу високого тиску ІІ категорії до сіл Жахнівка, Велика Вулига, Мала Вулига, Бушинка, Сліди, Уяринці, Рахни-Польові, Нове Місто Тиврівського району Вінницької області до моменту реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, що є порушенням п. 2 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». (а.с. 7 - 8) 10.07.2015р. Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області виніс постанову №1 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та постановив визнати ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 109620 грн. (а.с. 4 - 5) Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом. В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржувана постанова про накладення на ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є незаконною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки прийнята відповідачем на підставі хибного висновку про те, що підприємство здійснювало будівельні роботи на будівництво газопроводу високого тиску ІІІ категорії без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. Однак це не відповідає дійсності, оскільки такі роботи підприємство виконувало на підставі зареєстрованої 31.10.2014р. № ВН 083143040296 декларації ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» про початок виконання будівельних робіт. При цьому посилається на те, що про скасування попередньої виданої їм декларації про початок виконання будівельних робіт від 10.09.2013р. № ВН 082132530308 наказом відповідача від 26.02.2014р. №20 підприємству відомо не було, а дізнавшись про її скасування ними відразу було зареєстровано таку ж саму нову декларацію. Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 11.03.2016р. в задоволенні позову відмовлено. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016р. постанову суду першої інстанції скасовано, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10.07.2015р. №1. Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що будівельні роботи ІІ категорії складності проводились позивачем без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, що відповідно до п. 2 ч.1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є порушенням, а також без проведення експертизи, що відповідно Закону є підставою для зупинення виконання будівельних робіт При цьому суд першої інстанції виходив з того, що позивачу про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт було відомо з направленого підприємству Акту позапланової перевірки від 14.02.2013р. №120-ПП та наказу від 26.02.2014р. №20 про скасування декларації про початок будівельних робіт від 10.09.2013р. № ВН 082132530308, що підтверджується відповідним повідомленням про вручення поштового відправлення. Однак отримавши зазначений наказ про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, позивач всупереч Закону продовжував виконувати роботи, про що свідчать записи в загальному журналі робіт, відповідно до якого ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» виконувало будівельні роботи з будівництва газопроводу в серпні 2014 року. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що винесена 10.07.2015р. постанова Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області №1 не відповідає вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки позивач виконував будівельні роботи після реєстрації Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт. Позивачу стало відомо, що декларація, яка була зареєстрована 10.09.2013р. за № ВН 082132530308, скасована наказом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області, але сам наказ позивач не отримував і тому дізнавшись про скасування попередньої декларації подав ще раз таку ж саму декларацію, яку було зареєстровано. Наказ про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, яка була зареєстрована 10.09.2013р. виносився на підставі позапланової перевірки 11.10.2013р., результати якої оскаржувались в окружному суді Автономної республіки Крим. Крім того як слідує із оскаржуваної постанови відповідачем не вказано коли і які саме будівельні роботи проводилися відповідачем, тобто не вказані ознаки об`єктивної сторони складу правопорушення, що в свою чергу унеможливлює вирішити питання дотримання відповідачем строків застосування адміністративно-господарських санкцій передбачених ст. 250 ГК України відповідно до якої адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб`єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб`єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом. Виходячи з вказаної норми, за всі дії, які вчинялися відповідачем до 10.07.2015р., останній не може бути притягнути до адміністративно-господарської відповідальності. Також суд апеляційної інстанції виходив з порушення строків проведення перевірки, оскільки у направленні на проведення перевірки вказано строк його дії з 22 по 26.06.2016р., а фактично перевірка проведена 20.06.2016р. Таким чином дії відповідача не відповідають положенням ст. 19 Конституції та ч. 3 ст. 2 КАС України, а тому адміністративний позов підлягає задоволенню. З ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції не погодився відповідач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову суду першої інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що відповідно до ч. 11 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» штраф може бути накладено на суб`єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення, а тому оскільки перевірка позивача проведена з 22 по 26.06.2015р., і факт порушення підприємством вимог законодавства встановлено, то строк притягнення до відповідальності ДАБІ дотриманий, а тому висновки суду апеляційної інстанції не відповідають дійсності та є надуманими. Крім того посилається на те, що висновок суду апеляційної інстанції щодо порушення строків проведення перевірки не відповідає дійсності та не підтверджений жодним доказом по справі, оскільки в матеріалах справи міститься копія направлення на проведення позапланової перевірки від 19.06.2015р. №676-ПП із підписом керівника підприємства датованим 22.06.2015р., що свідчить про ознайомлення позивача про початок проведення перевірки з боку відповідача. Також виходив з того, що суд апеляційної інстанції відхиляючи наявні докази, всупереч нормам процесуального права, порушив вимоги ст. 86 КАС України, відповідно до якої всі докази, які оцінюються судом, мають для нього однакову силу, та порушив вимоги ст. 70 КАС України, відповідно до якої докази по справі повинні бути належними та допустимими. У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав. Так, відповідно до частин 1, 2 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553. Згідно пункту 3 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами інспекцій відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень. Відповідно до пункту 7 Порядку №553 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки. Згідно пунктів 9, 16 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва. За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається Акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. Відповідно до пункту 13 Порядку №553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним інспекцією. Пунктом 16 Порядку №553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. За правилами пункту 17 Порядку №553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім Акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. (пункт 19) Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України. (пункт 20) Судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи по суті встановлено, що перевірку дотримання вимог чинного законодавства у сфері містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо будівництва газопроводу у Тиврівському районі забудовником - ТОВ «Об`єднання Транс-Континенталь» проведено з порушенням Порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю від 23.05.2011р. №553 щодо строку її проведення, а тому суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову. У справі №826/12176/16 Верховний Суд, приймаючи постанову від 15.05.2020р., беручи до уваги, окрім іншого, приписи пункту 9 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014р. №294, яким передбачено видання Держархбудінспекцією в межах наданих їй повноважень наказів організаційно-розпорядчого характеру, організації та контролю їх виконання, дійшов висновку, що письмове рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника оформляється відповідним наказом, в якому зазначаються мотиви та правові підстави продовження перевірки. Відсутність такого наказу свідчить про безпідставність продовження перевірки, а відтак є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення понад встановлений Порядком №553 строк і, як наслідок, зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Аналогічна правова позиція висловлена й у постановах Верховного Суду від 17.07.2019р. у справі №822/714/16, від 23.10.2019р. у справі №822/678/16. На необхідність наявності письмового рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю, як обов`язкової підстави для продовження строку проведення перевірки, наголошено й у постановах Верховного Суду від 28.01.2020р. у справі 820/6909/16, від 26.02.2020р. у справі №826/7847/17. Однак, згідно з висловленою у постановах Верховного Суду від 14.11.2019р. у справі №822/863/16 та від 21.10.2019р. у справі №822/677/16 правовою позицією, порушенням порядку проведення перевірки є її проведення після закінчення дії направлення за відсутності доказів на підтвердження продовження строку його дії та відповідного наказу про продовження строку проведення перевірки. Це узгоджується з тим, що направлення на проведення перевірки є визначеною законодавством юридичною підставою, якою підтверджується наявність у посадових осіб контролюючого органу повноважень для здійснення дій з проведення перевірки у межах конкретно вказаного у направленні строку. Отже, вчинення перевіряючими особами дій з проведення перевірки поза межами строку, вказаного у направленні, є свідченням того, що такі дії вчинені за відсутності у цих осіб відповідних повноважень. Порушення порядку проведення перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення і як наслідок зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Аналогічна правова позиція викладена у постанові від 15.05.2020р. у справі №826/12176/16 та від 17.09.2020р. у справі №826/10908/18. Водночас оскільки підставою для скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю, є порушення порядку його проведення, а тому виявлені під час такого заходу порушення не можуть вважатись належним чином зафіксованими і не можуть бути предметом дослідження та перевірки в судовому порядку. За таких обставин, позовні вимоги підлягали задоволенню з підстав порушення відповідачем порядку проведення перевірки безвідносно до наявності чи відсутності з боку позивача порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а тому рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в частині мотивів задоволення позовних вимог. При цьому, оскільки наказ про проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю не скасовано, а тому відповідач вправі його реалізувати шляхом повторного здійснення перевірки з дотримання вимог чинного законодавства, в т.ч. щодо строків проведення перевірки. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги та зміни оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції в частині мотивів, з яких виходив суд при його ухваленні. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, п о с т а н о в и в : Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області задовольнити частково. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016р. змінити в частині мотивів задоволення позовних вимог, викладених у цій постанові. В решті постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.07.2016р. залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Судді: О.П. Стародуб А.А. Єзеров В.М. Кравчук