Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 620/1031/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/1031/20 Суддя (судді) першої інстанції: Заяць О.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 27 жовтня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді Оксененка О.М., суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., При секретарі: Пономаренко О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні (без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу) апеляційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Північно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Суми), Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області про стягнення грошової (вихідної) допомоги, - В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Північно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Суми), Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області, в якому просив: 1) визнати бездіяльність Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області щодо невиплати йому вихідної допомоги у розмірі середньомісячної заробітної плати протиправною; 2) стягнути з правонаступника Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області - Північно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Суми), на користь ОСОБА_1 грошову (вихідну) допомогу в розмірі середньомісячної заробітної плати, а саме 16439,33 грн. Позов обґрунтовано тим, що при звільненні позивача з Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області у зв`язку з ліквідацією йому не була виплачена вихідна допомога в розмірі не менше середнього місячного заробітку, що є порушення приписів статті 44 Кодексу законів про працю України. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року позовні вимоги задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області щодо невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги у розмірі середньомісячної заробітної плати. Стягнуто з Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області на користь ОСОБА_1 грошову (вихідну) допомогу в розмірі середньомісячної заробітної плати, а саме 16439,33 грн. В апеляційній скарзі Головне територіальне управління юстиції у Чернігівській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що позивач звільнений з державної служби на підставі п. 1-1 частини першої ст. 87 Закону № 889-VIII. У той же час, Законом України «Про державну службу» № 889-VIII в редакції на момент звільнення позивача з державної служби не врегульовано питання щодо виплати вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати в разі звільнення в зв`язку з ліквідацією державного органу. Застосування норм Кодексу законів про працю України на державних службовців не розповсюджується, а отже позивачу було правомірно не виплачено вихідної допомоги у розмірі середньомісячної заробітної плати при звільненні з державної служби в зв`язку з ліквідацією державного органу. У відзиві на апеляційну скаргу позивачем зазначено, що Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14.01.2020 №440-IX було врегульовано спірне питання, яким було відновлено право державних службовців на отримання вихідної допомоги у разі ліквідації державного органу. На думку позивача, право на вихідну допомогу є законним сподіванням на майнове право, яке врегульовано, поміж іншим і Кодексом законів про працю України. Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з`явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до частини другої ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін. Апеляційний розгляд справи здійснюється без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу у силу вимог частини четвертої ст. 229 КАС України, оскільки сторони у судове засідання не з`явились. Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку. Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звільнений 26.12.2019 з посади заступника начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу». Разом з тим, під час звільнення, Головним територіальним управлінням юстиції у Чернігівській області не виплачено позивачу вихідної допомоги в розмірі не менше середнього місячного заробітку. Не погоджуючись з такими діями відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки приймаючи наказ від 26.12.2019 № 1518/2 в частині звільнення позивача з посади у зв`язку з ліквідацією державної установи, відповідач зобов`язаний був також застосувати до спірних правовідносин положення статті 44 Кодексу законів про працю України та здійснити виплату позивачу, вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку. Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 01 травня 2016 року набув чинності Закон України від 10 грудня 2015 року «Про державну службу» №889-VIII (далі - Закон №889-VIII), який визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях. Згідно частини першої статті 1 вказаного Закону державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Відповідно до частин другої, третьої статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом. Отже, приписи Закону № 889-VIII передбачають можливість поширення на службові відносини трудового законодавства. У зв`язку з цим, колегія суддів виходить з того, що при вирішенні публічного спору пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин, та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі. Так, підстави для припинення державної служби визначені у статті 83 Закону №889-VIII, відповідно до пункту 4 частини першої якої державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону). Згідно п. 1-1 частини першої ст. 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є ліквідація державного органу. Частиною четвертою ст. 87 Закону №889-VIII передбачено, що у разі звільнення з державної служби на підставі пункту 1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що до внесення змін до статті 87 Закону №889-VIII згідно із Законом України № 117-IX від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» пункт 1 частини першої ст. 87 Закону № 889-VIII передбачав, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі. Тобто, з моменту набрання чинності вказаним законом № 117-IX від 19.09.2019 законодавець виокремив підставу для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення як ліквідація державного органу. У той же час, редакція частини четвертої ст. 87 Закону №889-VIII на час виникнення спірних правовідносин не зазнала змін. З матеріалів справи вбачається, що позивача звільнено 26.12.2019 на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», тобто у зв`язку з ліквідацією державного органу. Відтак, питання щодо виплати вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати у разі звільнення з державної служби за ініціативою суб`єкта призначення у випадку ліквідації державного органу не було врегульоване на час виникнення спірних правовідносин. Разом з тим, пункт 1-1 вказаного Закону безпосередньо пов`язаний з пунктом 1 і лише розвиває та доповнює останній, оскільки ліквідація юридичної особи (державного органу) є однією з форм припинення юридичної особи, серед яких також наявна реорганізація юридичної особи, про яку прямо зазначено у пункті 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII. Такий висновок суду ґрунтується на положеннях частини першої статті 104 Цивільного кодексу України, згідно якої юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Вищезазначене спростовує доводи апелянта щодо відокремлення термінів, зазначених у п. 1 частини першої ст. 87 Закону № 889-VIII від п. 1-1 частини першої ст. 87 цього ж Закону, оскільки ліквідація є однією з форм реорганізації підприємства. При цьому, Закон № 889-VIII не містить будь-якої заборони застосування положень частини четвертої статті 87 Закону № 889-VIII при застосуванні до державного службовця положень пункту 1-1 частини першої статті 87 вказаного Закону. Слід зазначити, що вказана прогалина у законодавстві була усунута Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14.01.2020 №440-IX, згідно з яким у частині четвертій статті 87 Закону № 889-VIII слова і цифру «на підставі пункту 1» замінено словами і цифрами «на підставі пунктів 1 та 1-1». У той же час, як вірно відзначено судом першої інстанції, до спірних правовідносин необхідно застосувати норми законодавства про працю, а саме Кодекс законів про працю України. Так, у відповідності до п. 1 частини першої ст. 40 Кодексу законів про працю України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників. Згідно з частиною четвертою ст. 40 Кодексу законів про працю України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус. Статтею 44 Кодексу законів про працю України встановлено, що при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток. Таким чином, пункт 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України гарантує працівнику, в тому числі і державному службовцю, право на отримання під час звільнення у разі ліквідації підприємства вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку відповідно до частини першої статті 44 Кодексу законів про працю України. Крім того, слід звернути увагу, що підставою для видачі наказу про звільнення позивача з займаної посади з посади заступника начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області стала ліквідація Головного управління юстиції у Чернігівській області згідно постанови Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 №870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції». У відповідності до пункту 3 вказаної постанови територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, зокрема Головне територіальне управління юстиції у Чернігівській області, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції. Міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема: Північно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Суми) - Головного територіального управління юстиції у Полтавській області, Головного територіального управління юстиції у Сумській області, Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області. Верховний Суд України в постановах від 4 березня 2014 року (справа №21-8а14), 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14) сформулював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Тобто, фактично мало місце не ліквідація, а реорганізація державного органу. Частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Як випливає з практики Європейського суду з прав людини, поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на їх конвенційні права (рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2008 року у справі «C. Дж. та інші проти Болгарії», заява № 1365/07, пункт 39, від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11, пункт 170). Відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. У справі «Суханов та Ільченко проти України» ЄСПЛ зазначив, що за певних обставин «законне сподівання» на отримання «активу» також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «законне сподівання», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя (заява № 68385/10 п. 35 та № 71378/10). Таким чином, приймаючи наказ від 26.12.2019 № 1518/2, Головне територіальне управління юстиції у Чернігівській області зобов`язане було застосувати до спірних правовідносин положення статті 44 Кодексу законів про працю України та здійснити виплату позивачу, як працівнику, під час звільнення вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку. Отже, висновок суду попередньої інстанції про наявність підстав для задоволення позову є правильним та таким, що відповідає приписам законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини. Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі. Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні. За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи. Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області - залишити без задоволення. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України. Головуючий суддя О.М. Оксененко Судді І.О. Лічевецький В.П. Мельничук