Окрема думка Велика Палата ВС № 821/1524/17

Окрема думка судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В. справа № 821/1524/17 (провадження № 11-1040 апп 19) 16 вересня 2020 року м. Київ Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадженнясправу за позовом Міністерства оборони України до Херсонської міської медико-соціальної експертної комісії № 3, Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання незаконними та скасування постанови і рішення за касаційною скаргою Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України та ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року і постановою від 16 вересня 2020 року касаційну скаргу задовольнила частково, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року та постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року скасувала, а провадження у справі закрила. Водночас з мотивами Великої Палати Верхового Суду не можу повністю погодитися з огляду на таке.

1. Обґрунтовуючи свою позицію щодо необхідності закриття провадження в цій справі Велика Палата Верховного Суду зазначила, щоза змістом статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом. 1.1. При цьому зазначила, що з огляду на статус Центральної військово?лікарської комісії Міністерства оборони України, її повноваження, порядок створення та підпорядкування можна зробити висновок про те, що остання не є самостійним суб`єктом, а підпорядкована Міністерству оброни України. 1.2. За загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, тому що це означатиме позов держави до неї самої, за винятком передбачених процесуальним законодавством «компетенційних спорів». 1.3. Фактично Міністерство оброни України є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду з позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень (підпорядкованого підрозділу), однак не в межах спору про компетенцію. У рамках цих спірних правовідносин між сторонами відсутні публічно-владні управлінські відносини, жодна із сторін не надає адміністративні послуги іншій стороні, а тому неможна вважати, що позивач у справі виступає як юридична особа без статусу суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), щодо якої відповідачем допущено протиправну бездіяльність. 1.4. Відповідно до положень КАС України обов`язковою умовою щодо віднесення конкретної справи до юрисдикції адміністративних судів є те, що однією зі сторін у такій справі виступає суб`єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції відносно особи, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною публічно?владних управлінських функцій. 1.5. Рішення медико-соціальних експертних комісій спрямовані на забезпечення реалізації державної політики у сфері реабілітації інвалідів, створення правових, економічних, політичних, соціально-побутових і соціально-психологічних умов для задоволення їхніх потреб у відновленні здоров`я, матеріальному забезпеченні, посильній трудовій та громадській діяльності і стосуються виключно зазначених у таких рішеннях осіб. 1.6. Отже, медико-соціальна експертна комісія є суб`єктом владних повноважень лише у вертикальних відносинах з особами, стосовно яких прийнято відповідне рішення. 1.7. При цьому основними завданнями Міністерства оборони України є, серед іншого, здійснення заходів, спрямованих на реалізацію соціально?економічних і правових гарантій військовослужбовцям, членам їх сімей та працівникам Збройних Сил України, особам, звільненим у запас або відставку, а також членам сімей військовослужбовців, які загинули (померли), пропали безвісти, стали інвалідами під час проходження військової служби або потрапили в полон у ході бойових дій (війни) чи під час участі в міжнародних операціях з підтримання миру і безпеки. 1.8. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Міністерство оборони України не наділене правом на оскарження рішення Херсонської міської медико-соціальної експертної комісії № 3, яким встановлено, що травма, поранення та захворювання ОСОБА_1 , так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби в країнах, де велися бойові дії. 1.9. Велика Палата Верховного Суду також зазначила, що вказане узгоджується з приписами пунктів 23-25 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 р. № 1317, якими, зокрема, визначено порядок оскарження рішень районної, міжрайонної, міської комісії як у позасудовому, так і судовому порядку. Зокрема, за змістом цих пунктів право оскаржити зазначені рішення має особа з інвалідністю, якої це рішення стосується. 1.10. Відповідно якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду. 1.11. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо можливості вирішення позовних вимог Міністерства оброни України про визнання незаконною та скасування оскаржуваних постанови Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України та рішення Херсонської міської медико-соціальної експертної комісії № 3.

2. Однак відповідно до статті 124 Конституції України, правосуддя в Україні здійснюють виключно суди, делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір, у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

3. Таким чином, Конституція України закріплює гарантії того, що будь-які юридичні спори, а також інші справи (у яких не існує юридичного спору, але це визначено законом) повинні вирішуватися виключно судом, який здійснюючи правосуддя, не може ухилятися від виконання цієї основної конституційної функції.

4. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

5. Відповідно до частин першої та другої статті 5 КАС України, кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень, визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь?який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

6. У свою чергу стаття 4 КАС України дає таке визначення термінів «позивач» та «відповідач»: позивач ­- особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду, відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункти 8 та 9 частини першої).

7. Таким чином, кожна особа (будь-який суб`єкт приватного права та суб`єкт публічного права) має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень за умови, якщо це не суперечить закону, та при наявності правомірної мети - забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин.

8. Відповідно до положень статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється у тому числі і на справи у публічно-правових спорах, в яких позивачем є суб`єкт владних повноважень, а саме справи за позовом суб`єкта владних повноважень до іншого суб`єкта владних повноважень.

9. Зокрема, пунктами 3 та 5 частини першої цієї статті встановлені види таких спорів: між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень та за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

10. Слід пам`ятати, що суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, їх посадові та службові особи функціонують не самі по собі (per se), а вирішують загальні питання (res publica), які виникають в демократичному суспільстві. Тобто їх інституційне завдання полягає саме у задоволенні суспільних потреб. Таким чином обмежуючи право на суд суб`єктам владних повноважень потрібно при цьому зважати, щоб під загрозою не опинилися суспільні інтереси (rei publicae), якими опікується відповідний суб`єкт вданих повноважень.

11. Отже, в окремих випадках, коли виникає необхідність у судовому захисті охоронюваного законом інтересу, суб`єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень.

12. Крім того, КАС України забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (частина четверта статті 6 КАС України). Адміністративний суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 9 КАС України).

13. Право суб`єкта владних повноважень на звернення до суду, яке ґрунтується на загальних повноваженнях, слідує також зі змісту статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влад», який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України. Відповідно до зазначеної статті міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

14. Таким чином, створення ситуації, за якою суб`єкт владних повноважень, який діє від імені суспільства та у державних інтересах, не має права на звернення до адміністративного суду з позовом про захист інтересів суспільства, враховуючи те, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, у яких хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій, спотворює природу і завдання адміністративного суду. Суддя В. В. Пророк Окрема думка складена 23 жовтня 2020 року.