Ухвала КАС ВС № 816/1112/18

УХВАЛА 23 вересня 2020 року м. Київ справа № 816/1112/18 провадження № К/9901/65727/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, треті особи - Київська районна у м. Полтаві рада, Товариство з обмеженою відповідальністю «Науково-виробничий інститут «Земресурс», про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Полтавської міської ради на окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Кукоби О.О. від 27 липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Спаскіна О.А., Калиновського В.А., Калитки О. М. від 17 жовтня 2018 року, УСТАНОВИВ: ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, треті особи - Київська районна у м. Полтаві рада, Товариство з обмеженою відповідальністю «Науково-виробничий інститут «Земресурс», про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просив: - визнати протиправною відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 ; - зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва за адресою: АДРЕСА_1 з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року у задоволенні позовних вимог було відмолено.

3. Окремою ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року, зобов`язано Полтавську місцеву прокуратуру ініціювати судове провадження про оскарження рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25 лютого 2016 року «Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради» в частині делегування районним у місті Полтаві радам повноважень, визначених пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25 лютого 2016 року «Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад» як таких, що не відповідають вимогам частини 2 статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України та пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

3. Постановляючи окрему ухвалу, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішенням позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25 лютого 2016 року «Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад» визначено, що до повноважень районних у місті Полтаві рад належить вирішення питань надання, передачі у власність або користування, припинення права користування або права власності та вилучення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва. На думку суду, рішенням позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25 лютого 2016 року суперечить частині 2 статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України через звуження прав інших громадян територіальної громади міста Полтави у зв`язку з позбавленням останніх права участі в процесі прийняття рішень про розпорядження землями, що належать усій громаді міста Полтави. А відтак, таке рішення є протиправними і в силу статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» підлягає скасуванню в судовому порядку. Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Полтавська міська рада звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року. Касаційна скарга обґрунтована тим, що Частиною 2 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом) вирішуються питання визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах. Відповідно до положень частин 3, 4 статті 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах. Питання організація управління районними в містах, визначення міськими радами обсягу і меж повноважень районних у містах рад було предметом розгляду органів судової влади України. Відповідно до пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 по справі № 1-39/2001 зазначено, що функціонування і розвиток місцевого самоврядування є визначальним для будь-якої демократичної держави. Форми місцевого самоврядування у кожній державі зумовлюються її політичним, територіальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками. Згідно з абзацом 2 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 по справі № 1-39/2001 зазначено, що Конституція України визнає право за територіальною громадою та органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що цілком узгоджується з положеннями пункту 2 статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу. Відповідно до пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 по справі № 1-39/2001 Конституційним Судом України зроблено висновок, що під поняттям «організація управління районами в містах», що міститься в частині п`ятій статті 140 Конституції України, в системному зв`язку з її статтями 142, 143 треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України. Крім того, згідно з п. 1.2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000 по справі № 1-5/2000 зроблено висновок, що частини п`ятої статті 6 та частини четвертої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до яких у містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб`єкти права комунальної власності та не втрачають цього права в разі, якщо рішення про створення районних у містах рад не було прийнято, узгоджуються з положенням частини першої статті 142 Конституції України, згідно з яким територіальні громади районів у містах поряд з територіальними громадами міст визначаються як суб`єкти права комунальної власності. Частин третьої та четвертої статті 41, абзацу третього пункту 2 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до яких рішення територіальних громад міст з районним поділом або міських рад щодо утворення (неутворення) районних у містах рад мають прийматися з урахуванням думки районних у містах рад та членів територіальних громад цих міст, а обсяг і межі повноважень районних у містах рад (у разі їх створення) та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах і не можуть змінюватися протягом даного скликання, узгоджуються як з частиною першою статті 142, так і абзацом третім пункту 8 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, відповідно до якого «районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону». Згідно з рішеннями позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради» визначено, що районні у місті Полтаві ради, їх виконавчі органи здійснюють повноваження стосовно районів у місті в обсягах та межах, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 19, 20, 22, 23, 25, 27, 32, 34 (в частині, визначеній окремим рішенням міської ради із земельних відносин), 40, 47, 53 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Рішенням позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад» визначено, що до повноважень Шевченківської, Подільської, Київської районних у місті Полтаві рад належить вирішення питань надання, передачі у власність або користування, припинення права користування або права власності та вилучення земельних ділянок для: - будівництва та обслуговування окремих індивідуальних жилих будинків, господарських будівель і споруд(присадибна ділянка); - ведення індивідуального садівництва; - індивідуального гаражного будівництва; - ведення особистого селянського господарства; - городництва; - сінокосіння та випасання худоби; Вказані рішення Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад» та «Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради» в частині, яка на думку судів першої та апеляційної інстанції, є незаконною прийняті з метою спрощення та прискорення вирішення питань щодо надання, оформлення та передачі земельних ділянок мешканцям міста. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у провадженні Полтавського окружного адміністративного суду перебувала справа № 816/1112/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, треті особи - Київська районна у місті Полтаві рада, ТОВ «Науково-виробничий інститут «Земресурс», про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року за наслідками розгляду вказаної справи у задоволенні позовних вимог було відмовлено повністю. При цьому, на думку суду, виявлені істотні порушення Полтавською міською радою вимог статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що є підставою для реагування з боку суду шляхом постановлення окремої ухвали. Окремою ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року, зобов`язано Полтавську місцеву прокуратуру ініціювати судове провадження про оскарження рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25 лютого 2016 року «Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради» в частині делегування районним у місті Полтаві радам повноважень, визначених пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25 лютого 2016 року «Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад» як таких, що не відповідають вимогам частини 2 статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України та пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

6. Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області подано відзив на касаційну скаргу Полтавської міської ради на окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року, в якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

7. Київською районною в м. Полтаві радою, Подільською районною в м. Полтаві радою та Шевченківською районною в м. Полтаві радою подані заяви про приєднання до касаційної скарги Полтавської міської ради на окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року, в яких вони просить задовольнити касаційну скаргу. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Верховний Суд ухвалою від 19 листопада 2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

9. Перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку про необхідність закриття касаційного провадження, виходячи з наступного.

10. Згідно із частиною п`ятою статті 321 Кодексу адміністративного судочинства України, судові рішення суду апеляційної інстанції оскаржуються в касаційному порядку у випадках, передбачених цим Кодексом.

11. Відповідно до частин першої та другої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. У касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, ухвали, зазначені в пунктах 3, (повернення заяви позивачеві (заявникові), 4 (відмови у відкритті провадження у справі), 5 (відкриття провадження у справі з порушенням правил підсудності), 12 (залишення позову (заяви) без розгляду), 13 (закриття провадження у справі), 17 (відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами), 20 (заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження) частини першої статті 294 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку.

12. Отже, нормами Кодексу адміністративного судочинства України не передбачено можливості оскарження в касаційному порядку ухвали суду першої інстанції, яка постановлена судом відповідно до статей 383, 249 Кодексу адміністративного судочинства України, як окрема ухвала суду.

13. Полтавська міська рада просить переглянути у касаційному порядку окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року, залишену без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року.

14. Виходячи з того, що таке судове рішення не є ухвалою, яка підлягає оскарженню в касаційному порядку, відповідно - оскаржувана постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року щодо перегляду такої ухвали суду також не підлягає касаційному оскарженню.

15. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

16. Ураховуючи наведене, колегія суддів вважає, що касаційне провадження за касаційною скаргою Полтавської міської ради на окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у від 17 жовтня 2018 року відкрито помилково, оскільки зазначені судові рішення у цій частині не підлягають оскарженню в касаційному порядку відповідно до вимог пункту 1 частини першої статті 333 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з чим, помилково відкрите касаційне провадження підлягає закриттю.

17. Аналогічна правова позиція висловлена в ухвалах Верховного Суду від 27 січня 2020 року у справі № 742/1545/16-а та від 2 квітня 2020 року у справі №1.380.2019.001145. Керуючись статтями 228, 333, 345, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ: Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою Полтавської міської ради на окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 816/1112/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, треті особи - Київська районна у м. Полтаві рада, Товариство з обмеженою відповідальністю «Науково-виробничий інститут «Земресурс», про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач Н.В. Коваленко судді Я.О. Берназюк І.В. Желєзний