Рішення КАС ВС № 9901/42/20

РІШЕННЯ Іменем України 03 серпня 2020 року Київ справа №9901/42/20 адміністративне провадження №П/9901/42/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Білак М.В., суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В, Кашпур О.В., Соколова В.М., секретар судового засідання: Кучер Р.В., за участю: представника позивача Мітасова М.І., представника відповідача Кот О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити дії, У С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Верховної Ради України, в якому просив визнати неправомірною бездіяльність Верховної Ради України щодо присвоєння йому першої категорії та першого рангу державного службовця і зобов`язати Верховну Раду України присвоїти йому першу категорію та перший ранг державного службовця відповідно до вимог абзацу другого частини другої статті 20 Закону України №2790-XII від 17 листопада 1992 року «Про статус народного депутата України» в редакції станом на 27 листопада 2014 року. Обґрунтовуючи позовні вимоги, зазначив, що у період з 27 листопада 2014 року по 29 серпня 2019 року він був народним депутатом України. ОСОБА_1 вважає, що у нього як народного депутата України виникли легітимні очікування щодо реалізації права на присвоєння першої категорії та першого рангу державного службовця після закінчення повноважень народного депутата України відповідно до Закону України «Про статус народного депутата України». Однак, положеннями Закону України «Про державну службу», який набув чинності 1 травня 2016 року, змінено нормативне регулювання присвоєння першої категорії та першого рангу державного службовця. Ці зміни вплинули на його очікування стосовно настання юридичних наслідків, пов`язаних із реалізацією права на присвоєння першої категорії та першого рангу державного службовця. Позивач вважає, що гарантії трудових прав народних депутатів України не можуть бути звуженими шляхом внесення змін до законодавства. Невиконання Головою Верховної Ради України минулого скликання свого обов`язку щодо присвоєння народним депутатам України минулого скликання першої категорії та першого рангу державного службовця, зазначає позивач, стало підставою для звернення до суду з цим позовом саме до Верховної Ради України, оскільки в разі задоволення позову, виконання рішення суду буде покладено на теперішнього Голову Верховної Ради України. Верховна Рада України не погоджується з такими доводами ОСОБА_1 , проти позову заперечує, вважає позовні вимоги безпідставними та необґрунтованими, такими, що не підлягають задоволенню, та у відзиві на позовну заяву зазначає про таке. Аналіз повноважень Верховної Ради України, які визначені, зокрема, положеннями статей 85, 92 Конституції України, дає підстави стверджувати, що до повноважень Верховної Ради України не належить вирішення питань щодо присвоєння відповідних категорій та рангів народних депутатів України. Тобто, відповідач зазначає, що Верховна Рада України є неналежним відповідачем у цій адміністративній справі. Відповідач указує, що станом на час набуття позивачем депутатських повноважень абзац другий частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України» передбачав обов`язок Голови Верховної Ради України щодо присвоєння народним депутатам України попереднього скликання відповідного рангу та категорії державного службовця. 10 грудня 2015 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про державну службу» №889-VIII, який набрав чинності 1 травня 2016 року та яким, зокрема, було здійснено розмежування політичних та адміністративних посад публічної служби. І відповідно до частини третьої статті 3 цього Закону сфера його дії не поширюється на народних депутатів України, тобто вони не є державними службовцями. У зв`язку з цим, звертає увагу відповідач, підпунктом 10 пункту 3 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про державну службу» абзац другий частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України» був виключений. Закон України «Про державну службу» №889-VIII набрав чинності 1 травня 2016 року, а 29 серпня 2019 року були достроково припинені депутатські повноваження позивача. Посилаючись на принцип незворотності дії закону в часі (стаття 58 Конституції України, Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року №1-рп/99), відповідач зазначає, що на час дострокового припинення депутатських повноважень позивача, норма абзацу другого частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України» вже не діяла, а тому не підлягала застосуванню. Крім того, звертає увагу, що на даний час Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII є чинним, він не визнавався неконституційним, тому твердження позивача, що цей Закон порушує статті 8, 22 Конституції України, є безпідставними. Також відповідач наголошує, що повноваженнями щодо присвоєння народним депутатам України попередніх скликань відповідного рангу та категорії державного службовця скасована норма Закону України «Про статус народного депутата України» наділяла саме Голову Верховної Ради України, а не Верховну Раду України. У підсумку відповідач зазначає, що з огляду на ці обставини, позовні вимоги суперечать положенням чинного законодавства України, тому вони не підлягають задоволенню. У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав, просив суд задовольнити їх з підстав, викладених у позовній заяві, представниця відповідача заперечувала проти задоволення позову, просила відмовити в його задоволенні з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Ухвалою Верховного Суду від 18 лютого 2020 року справу №9901/42/20 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії передано до Окружного адміністративного суду міста Києва. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 6 травня 2020 року ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 лютого 2020 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції. Ухвалою Верховного Суду від 4 червня 2020 року відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду. Дослідивши матеріали справи, а також докази в їх сукупності, Верховний Суд встановив такі обставини. Відповідно до відомостей з копії трудової книжки ОСОБА_1 він, зокрема, 27 листопада 2014 року зарахований на роботу до Верховної Ради України восьмого скликання для здійснення депутатських повноважень на постійній основі (стаття 78 Конституції України), а 29 серпня 2019 року звільнений з посади у зв`язку з достроковим припиненням повноваженням Верховної Ради України восьмого скликання (частина третя статті 81 Конституції України та частина третя статті 5 Закону України «Про статус народного депутата України», а.с. 22, 23). 18 вересня 2019 року позивач звернувся до Верховної Ради України з проханням присвоїти йому першу категорію та перший ранг державного службовця відповідно до вимог абзацу другого частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України» (в редакції станом на 27 листопада 2014 року) з урахуванням положень Конституції України та Законів України, про що свідчить копія відповідного звернення (а.с. 10-12) та копія фіскального чека АТ «Укрпошта» (а.с. 13). У зв`язку з тим, що відповідач не надавав відповіді на вказане звернення, адвокат Монін І.В. 18 грудня 2019 року звернувся до Верховної Ради України з адвокатським запитом, у якому просив надати належним чином завірену копію відповіді ОСОБА_1 на його звернення від 18 вересня 2019 року з метою надання правової допомоги останньому, що підтверджується копією відповідного адвокатського запиту (а.с. 15). Листом від 27 січня 2020 року вих. № 04-23/16-91 (а.с. 16, 17), підписаним Головою Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Верховної Ради України А. Клочко, надано відповідь на звернення ОСОБА_1 та його адвоката Моніна І.В. У зазначеному листі йдеться про те, що норми абзацу другого частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України» були виключені на підставі Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII, яким було здійснено розмежування політичних та адміністративних посад з метою департизації публічної служби. З огляду на це, керуючись приписами статті 58 Конституції України щодо незворотності дії законів та інших нормативно-правових актів в часі, відповідач вважає, що чинне на час надання відповіді від 27 січня 2020 року законодавство не наділяло Голову Верховної Ради України повноваженнями щодо присвоєння народним депутатам України попередніх скликань першої категорії, першого рангу державного службовця. Позивач, вважаючи такі дії (бездіяльність) відповідача неправомірними, звернувся до суду з цим адміністративним позовом. Даючи правову оцінку спірним правовідносинам та вирішуючи спір, що виник між сторонами, суд зазначає таке. Спірні правовідносини виникли між сторонами з приводу неправомірного, на думку ОСОБА_1 , неприсвоєння йому як народному депутату України попереднього скликання першої категорії та першого рангу державного службовця відповідно до вимог абзацу другого частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України» (в редакції станом на 27 листопада 2014 року) за його зверненням до Верховної Ради України. Закон України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 року №2790-XII визначає статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, встановлює правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень. Частиною першою статті 1 цього Закону передбачено, що народний депутат України (далі - народний депутат) є обраний відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України. Згідно з частиною першою статті 20 вказаного Закону гарантії трудових прав народного депутата встановлюються Конституцією України, цим Законом, Кодексом законів про працю України, іншими законами України. Відповідно до абзацу другого частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України» (в редакції, що була чинною на час обрання позивача народним депутатом України та до 1 травня 2016 року) у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання народним депутатам попереднього скликання Головою Верховної Ради України попереднього скликання присвоюється перша категорія, перший ранг державного службовця, крім тих народних депутатів, повноваження яких були припинені достроково відповідно до статті 4 цього Закону. Як зазначає позивач, відповідно до цієї норми він мав право на присвоєння першої категорії, першого рангу державного службовця у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання. Водночас 1 травня 2016 року набув чинності Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII, у частині першій статті 1 якого, державну службу визначено як публічну, професійну, політично неупереджену діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. І дія цього Закону не поширюється, зокрема, на народних депутатів України (пункт 7 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу»). У зв`язку з прийняттям вказаного Закону, його підпунктом 10 пункту 3 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» вилучено абзац другий частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України». Отже, з моменту набрання чинності Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII (1 травня 2016 року) позивач як народний депутат України втратив право на присвоєння першої категорії, першого рангу державного службовця у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання, оскільки норма, яка надавала таке право, була виключена іншим законом, отже не діяла, а тому не підлягала застосуванню, про що слушно зазначає відповідач. Враховуючи принцип незворотності дії законів у часі (стаття 58 Конституції України), а також принцип дії органів державної влади (на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України), ні у відповідача, ні у Голови Верховної Ради України попереднього скликання не було законних підстав для присвоєння позивачу першої категорії, першого рангу державного службовця у день відкриття першого засідання Верховної Ради України. Між тим варто зазначити, що виключення норми закону, яка надавала позивачу таке право, в контексті спірних правовідносин не варто розглядати як звуження чи скасування гарантій трудових прав народних депутатів України, оскільки у зв`язку з прийняттям Закону України «Про державну службу» фактично відбулась зміна правового регулювання суспільних правовідносин, що пов`язана з розмежуванням політичних та адміністративних посад публічної служби. Тому, присвоєння позивачу першої категорії, першого рангу державного службовця буде суперечити меті Закону України «Про державну службу» та цілям, які переслідувались цим Законом. В контексті наведеного також варто зазначити про безпідставність посилання позивача на статтю 22 Конституції України, яка, на його думку, не допускає обмеження чи скасування права, передбаченого абзацом другим частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України». Положеннями статті 22 Конституції України визначено, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. З цього приводу Верховний Суд зауважує, що правовий статус народного депутата України відрізняється від правового статусу людини в суспільстві, який не допускає звуження прав і свобод людини. Натомість питання нормативного регулювання призначення категорії та рангу державного службовця, що належали за попереднім законом до правового статусу колишнього народного депутата України, можуть змінюватись законодавцем у спосіб, який останній вважає необхідним. У зв`язку з наведеним, недоречним є посилання позивача на порушення таких складових принципу верховенства права як принципу легітимних очікувань щодо присвоєння йому першої категорії, першого рангу державного службовця та принципу юридичної визначеності щодо чіткості, зрозумілості, однозначності, передбачуваності та стабільності норм права. З огляду на це, аргументи позивача, що в нього були легітимні очікування на присвоєння йому відповідного рангу та категорії державного службовця як народному депутату попереднього скликання, незважаючи на відміну норми, яка передбачала таке право, а також порушення принципу юридичної визначеності, у зв`язку з наведеними законодавчими змінами, є безпідставними. Крім того, звертаючись до суду з позовом, позивач на власний розсуд, керуючись принципом диспозитивності, визначився зі змістом своїх позовних вимог та заявив їх саме до Верховної Ради України. У зв`язку з цим, є необхідність з`ясування, чи наділена Верховна Рада України вирішувати порушені позивачем у його зверненні від 18 вересня 2019 року питання. Так, в статті 75 Конституції України вказано, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. У підпункті 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 7 квітня 2004 року №9-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106). Також в абзаці четвертому підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 10 червня 2010 року №16-рп/2010 Конституційний Суд України зазначив, що оскільки повноваження Верховної Ради України визначаються виключно Основним Законом України, наявність цих конституційних приписів дає підстави для висновку про неможливість наділення парламенту та його органів повноваженнями надавати згоду іншим органам державної влади на кадрові рішення, не передбачені в Конституції України. Отже, повноваження Верховної Ради України визначаються виключно Основним Законом. Зміст положень Конституції України дає підстави стверджувати, що Верховна Рада України не наділена повноваженнями вирішувати питання про присвоєння першої категорії та першого рангу державного службовця, народним депутатам України попереднього скликання у день відкриття її першого засідання, про що слушно зауважує відповідач у відзиві на касаційну скаргу. За таких обставин, Верховна Рада України обґрунтовано відмовила ОСОБА_1 у присвоєнні йому першої категорії, першого рангу державного службовця як народному депутату України попереднього скликання відповідно до абзацу другого частини другої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України» (в редакції станом на 27 листопада 2014 року), а також не допустила протиправної бездіяльності, надаючи відповідь на його звернення. З огляду на зазначене, в задоволенні позову ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити дії необхідно відмовити. Зважаючи на такий результат розгляду справи, судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 242-246, 255, 262, 266, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд В И Р І Ш И В: У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити дії відмовити. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Великої Палати Верховного Суду. Дата складання повного тексту рішення суду 5 серпня 2020 року. Судді М.В. Білак А.Г. Загороднюк О.В. Калашнікова О.В. Кашпур В.М. Соколов