Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 826/5417/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/5417/18 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Бояринцева М.А., Суддя-доповідач Кобаль М.І. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 30 червня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Кобаля М.І., суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О., при секретарі Горяіновій Н.В. за участю: представника позивача: Макарової Н.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укргазвидобування» в особі Філії управління з переробки газу та газового конденсату на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року в справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» в особі Філії управління з переробки газу та газового конденсату до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області про визнання протиправним та скасування рішення, - В С Т А Н О В И В: Публічне акціонерне товариство «Укргазвидобування» в особі Філії управління з переробки газу та газового конденсату (далі по тексту - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі по тексту - відповідач, ГУ ДСУ з надзвичайних ситуацій у Харківській області) в якому просило скасувати припис № 4 від 21.03.2018 року, прийнятий Індустріальним районним відділом у м. Харкові ГУ ДСУ з надзвичайних ситуацій у Харківській області про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки - щодо впровадження на АЗС №5, яка розташована за адресою проспект Московський 303А, м. Харків та належить ПАТ «Укргазвидобування» автоматизованої системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року в задоволенні зазначеного позову відмовлено повністю. Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного. Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, у період з 20.03.2018 року по 21.03.2018 року Індустріальним районним відділом ГУ ДСНС України у Харківській області була проведена позапланова перевірка виконання вимог приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки АЗС № 5 Філії Управління з переробки газу та газового конденсату ПАТ «Укргазвидобування», за адресою: м. Харків, пр. Московський, 303 А. Перевірка проводилась у відповідності до вимог законів України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03.11.2016 року №1728-УІІ, «Про основні засади державного (контролю) у сфері господарської діяльності» та «Деяких питань проведення перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки», затвердженим наказом МВС України від 02.11.2015 року №1337, наказу Індустріального РВ ГУ ДСНС України у Харківській області №81 від 07.03.2018 року, повідомлення Індустріального РВ ГУ ДСНС України у Харківській області від 13.03.2018 року та посвідчення на перевірку від 16.03.2018 року №4. За результатами проведеної перевірки посадовими особами контролюючого органу складено акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту від 21.03.2018 року №4 (далі - акт перевірки). Так, в акті перевірки вказано, що в ході її проведення встановлено порушення ПАТ «Укргазвидобування» статті 53 Кодексу цивільного захисту України, а саме: об`єкт не обладнаний системою раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення у разі їх виникнення. На підставі наведених порушень, Індустріальним районним відділом у м. Харкові ГУ ДСУ з надзвичайних ситуацій у Харківській області винесено припис № 4 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 21.03.2018 року, яким зобов`язано ПАТ «Укргазвидобування» в особі Філії Управління з переробки газу та газового конденсату провести автоматизовану систему раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виявлення до 20.05.2018 року (далі по тексту - оскаржуваний припис). Приймаючи рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність правил не може нівелювати обов`язок передбачений частиною 1 статті 53 Кодексу цивільного захисту України щодо встановлення на об`єкті підвищеної небезпеки, яким є АЗС №5, автоматизованої системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення. Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи. Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне. Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Кодексом цивільного захисту України та нормами Законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року №877-V (далі - Закон №877-V) і «Про об`єкти підвищеної небезпеки» від 18.01.2001 року №2245-III (далі - Закон №2245-III)(усі нормативно-правові акти вказані в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон №877-V. У свою чергу, правові, економічні, соціальні та організаційні основи діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки, і спрямований на захист життя і здоров`я людей та довкілля від шкідливого впливу аварій на цих об`єктах шляхом запобігання їх виникненню, обмеження (локалізації) розвитку і ліквідації наслідків визначає Закон №2245-III. Так, ст. 1 Закону №877-V визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, а заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Разом з цим, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності регулює Кодекс цивільного захисту України. Положеннями статті 64 Кодексу цивільного захисту України визначено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, в контексті положень частини 1 статті 65 Кодексу цивільного захисту України, здійснює державний нагляд (контроль) з питань, які визначені частиною першою статті 64 цього Кодексу щодо: 1) центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, інших державних органів та органів місцевого самоврядування; 2) суб`єктів господарювання;3) аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (ч. 1 ст. 66 Кодексу цивільного захисту України). Згідно пункту 11 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень. Відповідно до частини 7 статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Положеннями частини 8 статті 7 Закону №877-V передбачено, що припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку. Згідно статті 53 Кодексу цивільного захисту України на об`єктах підвищеної небезпеки з метою своєчасного виявлення на них загрози виникнення надзвичайних ситуацій та здійснення оповіщення персоналу та населення, яке потрапляє в зону можливого ураження, створюються та функціонують автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення (далі - автоматизовані системи). На гідротехнічних спорудах Дніпровського та Дністровського каскадів та в зонах їх можливого катастрофічного затоплення, на атомних електростанціях, магістральних аміакопроводах, нафто- та газопроводах створюються і функціонують автоматизовані системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій та спеціальні системи оповіщення. На об`єктах з масовим перебуванням людей створюються та функціонують об`єктові системи оповіщення. Вимоги до автоматизованих систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та систем оповіщення, а також їх улаштування, експлуатації і технічного обслуговування визначаються правилами, що затверджуються центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту. Аналіз положень частини 1 статті 53 Кодексу цивільного захисту України дає підстави для висновку, що створення та функціонування системи раннього виявлення загрози надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення передбачається на об`єктах підвищеної небезпеки з метою своєчасного виявлення на них загрози виникнення надзвичайних ситуацій та здійснення оповіщення персоналу та населення, яке потрапляє в зону можливого ураження. Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ПАТ «Укргазвидобування» в особі Філії Управління з переробки газу та газового конденсату обґрунтовуючи позовні вимоги, серед іншого зазнає, що АЗС №5 не належить до об`єктів підвищеної небезпеки. Разом з тим, ст. 1 Закону №2245-III визначено, що об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об`єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру, а небезпечна речовина - хімічна, токсична, вибухова, окислювальна, горюча речовина, біологічні агенти та речовини біологічного походження (біохімічні, мікробіологічні, біотехнологічні препарати, патогенні для людей і тварин мікроорганізми тощо), які становлять небезпеку для життя і здоров`я людей та довкілля, сукупність властивостей речовин і/або особливостей їх стану, внаслідок яких за певних обставин може створитися загроза життю і здоров`ю людей, довкіллю, матеріальним та культурним цінностям. При цьому, потенційно небезпечний об`єкт - об`єкт, на якому можуть використовуватися або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються небезпечні речовини, біологічні препарати, а також інші об`єкти, що за певних обставин можуть створити реальну загрозу виникнення аварії, а ідентифікація об`єктів підвищеної небезпеки - порядок визначення об`єктів підвищеної небезпеки серед потенційно небезпечних об`єктів. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 року №956 «Про ідентифікацію та декларування безпеки об`єктів підвищеної небезпеки» для ідентифікації об`єктів підвищеної небезпеки до небезпечних речовин за їх властивостями відносяться такі категорії речовин: 1) горючі (займисті) гази - гази, які утворюють у повітрі при нормальному тиску суміші, що сприяють поширенню полум`я в детонаційному чи дефлаграційному режимі або можуть горіти в повітрі в дифузійному режимі при витіканні струменем (факельне горіння), у тому числі: горючі (займисті) стиснуті гази - гази, які знаходяться в апаратах, резервуарах або трубопроводах під тиском, що перевищує 0,1 МПа, і не можуть перебувати в рідкій фазі; горючі (займисті) зріджені гази під тиском - гази, які знаходяться в апаратах, резервуарах або трубопроводах у рідкій фазі під тиском, що перевищує 0,1 МПа, та при температурі, що дорівнює або перевищує температуру навколишнього середовища; горючі (займисті) кріогенно зріджені гази - гази, які знаходяться в апаратах, резервуарах або трубопроводах у рідкій фазі під тиском, що дорівнює 0,1 МПа, та при температурі нижчій від температури навколишнього середовища; 2) горючі рідини - рідини, які можуть самозайматися, а також займатися за наявності джерела горіння і самостійно горіти після його видалення. Горючі рідини з температурою спалаху, що дорівнює або менша 61 град.C у закритому тиглі або менша 66 град.C у відкритому тиглі, належать до легкозаймистих. Особливо небезпечними є легкозаймисті рідини, температура спалаху яких не перевищує 28 град.C (згідно з ГОСТ 12.1.044-89); 3) горючі рідини, перегріті під тиском, - горючі рідини згідно з ГОСТ 12.1.044-89, які знаходяться в апаратах, резервуарах або трубопроводах під тиском при температурі, що перевищує температуру кипіння при атмосферному тиску в 1,25 і більше разів. Додатком № 2 до пункту 13 наказу Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 23.02.2006 року № 98, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20.03.2006 року за №286/12160 (далі - Наказ №98) передбачено перелік основних джерел небезпеки, які притаманні потенційно небезпеч6ним об`єктам, до яких зокрема відноситься технологічне обладнання пов`язане з використанням, виготовленням, переробкою, зберіганням або транспортуванням небезпечних речовин, самозаймистих та легкозаймистих твердих речовин та матеріалів тощо. Постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 року № 409 затверджено Типове положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій (далі - Положення №409). Згідно пункту 1 Положення № 409 Комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі - комісія) є постійно діючим органом, який утворюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією (далі - регіональна комісія), райдержадміністрацією, виконавчим органом міської ради, районною у місті та селищною радою (далі - місцева комісія) для координації діяльності райдержадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов`язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них. Рішення комісії, прийняті у межах її повноважень, є обов`язковими для виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, розташованими на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (п. 10 Положення №409). Так, відповідно до наявного в матеріалах справи повідомлення про результати ідентифікації об`єктів підвищеної небезпеки АЗС №5 є потенційно небезпечним об`єктом (а.с.100-103). Також, в матеріалах справи міститься паспорт потенційно небезпечного об`єкту АЗС №5 від 12.06.2012 року, свідоцтво про державну реєстрацію об`єкта (об`єктів) підвищеної небезпеки від 09.07.2013 року. Разом з цим, судом встановлено, що протокольним рішенням №4 ТЕБ на НС від 04.04.2014 року АЗС виключено з переліку потенційно-небезпечних об`єктів та об`єктів підвищеної небезпеки, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення (протокол №8 від 27.12.2013 року). Між тим, відповідно до розділу III протоколу засідання регіональної комісії від 22.12.2017 року стаціонарна АЗС №5, м. Харків, проспект Московський, 303-А ввійшла до перевірки на 2018 рік як потенційно небезпечний об`єкт за №33 номер ПНО-05.63.2012.0025692. При цьому, наказом Міністерства надзвичайних ситуацій у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 15.05.2006 року №288, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 05.07.2006 року за №785/12659, яким затверджено Правила улаштування експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі пожежі (далі - Правила №288) у редакції з 05.09.2011 року виключено з переліку об`єктів, що підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій автозаправні, автомобільні, газозаправні станції та пункти, автомобільні газонаповнювальні компресорні станції, склади газу і газопродуктів. Разом з тим, колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що встановлені судом в ході розгляду справи обставини, з урахуванням наведених вище правових норм дають підстави констатувати, що АЗС №5 є об`єктом підвищеної небезпеки відповідно до вищенаведених правових норм. Суд звертає увагу, що перелік визначений у Правилах №288 не є вичерпним, адже останні таких застережень не містять. Також, не заслуговують на увагу суду апеляційної інстанції доводи позивача, як підставу для задоволення позовних вимог щодо втрати чинності Правил №288, з огляду на наступне. Частина 4 статті 53 Кодексу цивільного захисту України зазначає виключно про те, що вимоги до автоматизованих систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та систем оповіщення, а також їх улаштування, експлуатації і технічного обслуговування визначаються правилами затвердженими центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту. Тобто, Правила №288 в більшій мірі визначають технічні вимоги щодо влаштування, експлуатації та технічного обслуговування раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення. Отже, відсутність правил не може нівелювати обов`язок передбачений частиною 1 статті 53 Кодексу цивільного захисту України щодо встановлення на об`єкті підвищеної небезпеки, яким є АЗС №5 автоматизованої системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення. З огляду на зазначене, доводи ПАТ «Укргазвидобування» є безпідставними та не заслуговують на увагу суду. Аналіз наведених правових положень та вищезазначених обставин справи дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції для висновку, що суд першої інстанції дійшов законного висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, а тому доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу суду. Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права. Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції. В зв`язку з цим, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укргазвидобування» в особі Філії управління з переробки газу та газового конденсату - залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року - залишити без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України. Головуючий суддя: М.І. Кобаль Судді: Н.П. Бужак Л.О. Костюк Повний текст виготовлено 06.07.2020 року