Ухвала КАС ВС № 9901/154/20

УХВАЛА 24 червня 2020 року Київ справа №9901/154/20 адміністративне провадження №П/9901/154/20 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж.М., перевіривши матеріали позовної заяви Депутата Київської обласної ради 7 скликання ОСОБА_1 до Верховної Ради України в особі Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування про зобов`язання вчинити певні дії, УСТАНОВИВ: 19 червня 2020 року депутат ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із позовною заявою, у якій просить: - зобов`язати Верховну Раду України в особі Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, у якій просить внести поправки до частини десятої пункту 1 проекту Постанови «Про утворення та ліквідацію районів», схваленого Кабінетом Міністрів України на позачерговому засідання 12 червня 2020 року з визначенням адміністративного центру одиниць субрегіонального рівня Броварського району у місті Бровари. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначає, що з 2014 року в України започатковано проведення реформи децентралізації влади. 07 червня 2019 року на засідання міжвідомчої робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівня Київської області було розглянуто напрацювання Київської обласної державної адміністрації щодо наступного етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Відповідно до визначених критеріїв Методики було проведено аналіз потенційних адміністративних центрів та запропоновано 5 одиниць субрегіонального рівня у Київській області (чисельність населення в яких понад 150 тис. осіб): Білоцерківська, Васильківська, Ірпінська, Броварська, Переяславська. Уважає, що саме такий розподіл Київської області є обґрунтованим та відповідає основним засадам створення та реформування адміністративно-територіального устрою України. Звертає увагу, що як адміністративна одиниця місто Бровари є містом обласного значення з високорозвиненою системою мереж та закладів для надання послуг населенню та суб`єктам господарювання. У березні 2020 року Київською обласною державною адміністрацією було підготовано план щодо формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального рівня, зокрема щодо створення районів у Київській області, який було направлено до Міністерства розвитку громад і територій. Зазначеним планом передбачалось утворити 5 перспективних районів у Київській області, а саме: Ірпінський, Васильківський, Білоцерківський, Броварський та Переяславський. У квітні 2020 року на онлайн-консультації з Міністерством розвитку громад та територій України, представниками регіональних відділень асоціацій місцевого самоврядування, експертами, представниками Київської обласної державної адміністрації було презентовано проект адміністративно-територіального устрою субрегіонального рівня у складі 5 районів з центрами у Ірпені, Василькові, Броварах, Білій Церкві, Переяславі. 14 квітня 2020 року Київська обласна державна адміністрація надіслала Міністерству розвитку громад та територій України варіант з 5 центрами одиниць субрегіонального рівня (ОСР): Ірпінь, Васильків, Бровари, Біла Церква, Переяслав. 25 травня 2020 року Київською обласною державною адміністрацією було надіслано на розгляд Міністерству розвитку громад та територій України альтернативний варіант з 6 центрами ОСР: Буча, Фастів, Обухів, Біла Церква, Переяслав, Бровари. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року №77-р. на виконання Плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки Директоратом з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Мінрегіону було затверджено Методичні рекомендації щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня. Зазначає, що наприкінці травня 2020 року у Київській обласній державній адміністрації різко змінили своє бачення, адже замість 5 буде утворено 6 районів, але зазначений поділ Київської області, на думку позивача, грубо порушує методичні рекомендації щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня, затвердженої Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Відповідно до запропонованого поділу, на Київщині буде сформовано Білоцерківський, Обухівський, Переяславський, Бориспільський, Фастівський та Бучанський. Звертає увагу, що межі новоствореного Бориспільського району фактично відповідають запланованому раніше Броварському, але адміністративний центр субрегіонального рівня перенесли з одного міста до іншого. 12 червня 2020 року на позачерговому засідання Кабінет Міністрів України схвалив проект Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів». Відповідно до статті 93 Конституції України Кабінет Міністрів України подав в порядку законодавчої ініціативи для розгляду Верховною Радою проект постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів». З огляду на викладене просить зобов`язати Верховну Раду України в особі Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування унести поправки до частини 10 пункту 1 проекту Постанови «Про утворення та ліквідацію районів», схваленого Кабінетом Міністрів України на позачерговому засіданні 12 червня 2020 року з визначенням адміністративного центру одиниць субрегіонального рівня броварського району у місті Бровари. Відповідно до статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. Перевіривши матеріали позовної заяви Суд зазначає таке. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, закріплені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат. Відповідно до пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень у позовній заяві зазначаються обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача. У тексті указаної позовної заяви відсутні конкретні вимоги щодо дій чи бездіяльності відповідача, які підлягають перевірці в порядку позовного провадження у Верховному Суді як суді першої інстанції саме у порядку статті 266 КАС України. Відповідно до пункту 10 частини п`ятої статті 160 КАС України у позовній заяві у справах щодо оскарження нормативно-правових актів зазначаються відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Так, перевіряючи матеріали позовної заяви Судом установлено, що вона не містить зазначених вище відомостей, а також вимог щодо дій чи бездіяльності відповідача, які підлягають перевірці на законність у судовому порядку. Обґрунтовуючи право на подання цієї позовної заяви указує, що позивач є депутатом Київської обласної ради 7 скликання, та у межах своїх повноважень представляє інтереси територіальної громади, виборців свого виборчого округу, проблема щодо визначення адміністративного центру території нинішнього Броварського району у місті Бориспіль безпосередньо порушує права та законні інтереси жителів громади, а тому позивач уважає за необхідне звернутись до суду за захистом прав та законних інтересів жителів Броварщини, адже місто Бориспіль не відповідає статусу опорного міста новоствореного району. Щодо викладеного Суд зазначає таке. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах. У тексті позовної заяви депутат ОСОБА_1 зазначає, що проблема щодо визначення адміністративного центру території нинішнього Броварського району у місті Бориспіль безпосередньо порушує права та законні інтереси жителів громади, а тому позивач уважає за необхідне звернутись до суду за захистом прав та законних інтересів жителів Броварщини. Отже, позивач звернулася до Верховного Суду з даним позовом як депутат Київської обласної ради. Проте вона не вказала реальні порушення, які зачіпають її індивідуально виражені права чи інтереси спірним проектом постанови Верховної Ради України. Скаржник фактично висловлює свою незгоду зі змістом проекту постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів». Суд звертає увагу на те, що питання звернення до суду щодо визнання незаконними актів Верховної Ради України може бути вирішено на пленарних засіданнях відповідної ради. Відповідно до частини першої статті 2 Закону України від 11 липня 2002 року «Про статус депутатів місцевих рад» депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України. Згідно з частинами першою та другою статті 15 Закону України від 11 липня 2002 року «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої влади як представник інтересів територіальної громади, виборців свого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності, має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів, які відносяться до виконавчої влади. Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади. Таким чином, статус депутатів місцевих рад згідно з статтею 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не наділяє депутата місцевої ради правом звертатися до органів судової влади з відповідним позовом. Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. При цьому, депутат обласної ради не уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва. Близьку за змістом позицію викладено Верховним Судом в постановах від 07 лютого 2019 року у справі №144/1883/15-а, від 02 серпня 2019 року у справі №0240/3532/18-а та підстави для відступлення від неї відсутні. Відповідно до матеріалів позовної заяви, доказів на представництво у спірних правовідносинах територіальної громади або виборців позивач не надав. За змістом статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. За таких обставин, відповідно до вимог статті 169 КАС України, позовну заяву слід залишити без руху та надати позивачу строк для усунення її недоліків шляхом подання до суду: - доказів, які підтверджують право на представництво у спірних правовідносинах інтереси територіальної громади або виборців свого виборчого округу; - відомостей про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт; - вимоги щодо дій чи бездіяльності відповідача, які підлягають перевірці в порядку позовного провадження у Верховному Суді як суді першої інстанції саме у порядку статті 266 КАС України. Керуючись статтями 169, 248, 256 КАС України Суд, - УХВАЛИВ: Позовну заяву депутата Київської обласної ради 7 скликання ОСОБА_1 до Верховної Ради України в особі Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування про зобов`язання вчинити певні дії - залишити без руху. Надати позивачу строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви, зазначених у мотивувальній частині ухвали. Роз`яснити, що у перебіг установленого строку не враховується строк дії карантину, пов`язаного із запобіганням поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19). Роз`яснити, що у разі невиконання вимог цієї ухвали у строк, визначений судом, позовна заява буде повернута. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає. ........................... Ж.М. Мельник-Томенко, Суддя Верховного Суду