Постанова КАС ВС № 815/6896/15

ПОСТАНОВА Іменем України 03 червня 2020 року Київ справа №815/6896/15 адміністративне провадження №К/9901/12903/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А., суддів - Смоковича М.І., Шевцової Н.В., при секретарі - Мовчан А.В., за участю: представника відповідача 3 - Лаухіна Д.Ф. розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Престиж-Авто" на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2016 року (головуючий суддя - Танцюра К.О., судді - Аракелян М.М., Глуханчук О.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року (головуючий суддя - Запорожан Д.В., судді - Романішин В.Л., Шляхтицький О.І.) у справі № 815/6896/15 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Престиж-Авто" до Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті, Першого заступника Голови-голови комісії з реформування Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті Баліна Володимира Анатолійовича, Державної служби України з безпеки на транспорті, третя особа - ТОВ "Турист" про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, - в с т а н о в и в : І. ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог В грудні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Престиж-Авто" (далі - позивач, ТзОВ "Престиж-Авто", скаржник) звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті (далі - відповідач 1, Держінспекція), Першого заступника Голови-голови комісії з реформування Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті Баліна Володимира Анатолійовича (далі - відповідач 2, ОСОБА_1 ), Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - відповідач 3, Держслужба) третя особа - ТОВ "Турист" (далі - третя особа, ТОВ "Турист"), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило: визнати протиправними дії Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті, Першого заступника Голови-голови комісії з реформування Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті Баліна Володимира Анатолійовича, що виразилися у виданні наказу від 21.07.2015р. №281 "Про визнання таким, що втратив чинність наказ Укртрансінспекції від 10.07.2015р. №267"; визнати нечинним та скасувати наказ від 21.07.2015 №281 "Про визнання таким, що втратив чинність наказ Укртрансінспекції від 10.07.2015 №267»; зобов`язати Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті виконати вимоги наказу Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті від 10.07.2015р. №267 "Про позбавлення дозвільних документів та призначення перевізника" у повному обсязі: позбавити ТОВ "Турист" дозвільних документів на перевезення пасажирів на міжміському автобусному маршруті загального користування Одеса-Харків, рейси 780/790, призначити перевізника ТОВ "Престиж-Авто" та видати дозвільні документи на паритетне виконання рейсів 780/790 по маршруту Одеса-Харків, який за результатами конкурсу зайняло друге місце, з дня набрання законної сили винесеного рішення по 12.07.2020р., внести відповідні зміни до реєстру міжміських та приміських автобусних маршрутів загального користування, що виходять за межі території області(міжобласних маршрутів), довести відповідну інформацію до заінтересованих державних підприємств, підприємств автобусних станцій та перевізника в установленому порядку. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року , в задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Престиж-Авто" до Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті, Першого заступника Голови-голови комісії з реформування Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті Баліна Володимира Анатолійовича, Державної служби України з безпеки на транспорті, третя особа - ТОВ "Турист" про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що, оскільки до суду не було надано доказів існування підстав, передбачених п.п.3 п.55 Порядку №1081 для дострокового розірвання договору (позбавлення дозволу) з автомобільним перевізником та, відповідно, правомірності прийняття Державною інспекцією України з безпеки на наземному транспорті наказу №267 від 10.07.2015 про позбавлення дозвільних документів та призначення перевізника, прийняття наказу Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті від 21.07.2015 №281, яким визнано таким, що втратив чинність, наказ Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті «Про позбавлення дозвільних документів та призначення перевізника» від 10.07.2015 №267, як такого, що прийнятий помилково та направлений на відновлення порушених прав ТОВ «Турист» є правомірним. Разом з тим, суди не прийняли до уваги посилання представника позивача на те, що оскарженим наказом від 21.07.2015 №281 всупереч п.51 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування Державною інспекцією України з безпеки на наземному транспорті було призначено перевізника не на підставі рішення конкурсного комітету без проведення засідання конкурсного комітету, оскільки, як вже зазначено, рішення про визнання переможцем конкурсу ТОВ «Турист» на паритетне виконання рейсів 789/790 маршруту Одеса - Харків було введено наказом Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті від 07.07.2015 №265 та яке було переглянуто відповідно до наказу №267 від 10.07.2015, який визнано таким, що втратив чинність наказом №281 від 21.07.2015. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) В серпні 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга товариства з обмеженою відповідальністю "Престиж-Авто" на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі. В обґрунтування поданої касаційної скарги ТзОВ "Престиж-Авто" вказує на те, що судами попередніх інстанцій порушено норми матеріального та процесуального права, а саме - вирішення справи по суті без дослідження доказів, які були витребувані судом першої інстанції 05.04.2016, однак не були надані відповідачем. Також позивач вказує на те, що судами не враховано та не досліджено лист Першого заступника Міністра інфраструктури, в якому констатується про незаконність посилання Укртрансінспекції в наказі від 21.07.2015 на лист Департаменту від 20.07.2015, як на підставу визнання наказів такими, що втратили чинність. Також суди не дослідили додатки до заяви на участь у конкурсі, подані ТОВ «Турист», що підтверджують надання суперечливих, недостовірних відомостей третьою особою, а відтак, - для безпідставного видання відповідачем наказу №281 від 21.07.2015. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 02 серпня 2016 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження. 29 серпня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшло заперечення відповідача 1 на дану касаційну скаргу, в якому останній вказує на її безпідставність та необґрунтованість і просить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Ухвалою Верховного Суду від 26 лютого 2020 року касаційну скаргу Державної служби України з безпеки на транспорті призначено до касаційного розгляду. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Наказом Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті від 07.07.2015р. №265 було прийнято рішення ввести в дію рішення прийняті на засіданні конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут) 27.05.2015 (а.с.141-142 т.1) Згідно витягу з протоколу №41 засідання конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), від 27.05.2015 комітетом було визнано переможцем конкурсу ТОВ «Турист» на паритетне виконання рейсів 789/790 маршруту Одеса - Харків, ТОВ «Престиж-Авто» визнано таким, що зайняв друге місце. (а.с.143 т.1) Наказом Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті від 10.07.2015 №267 було прийнято рішення позбавити перевізника ТОВ «Турист» дозвільних документів на перевезення пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування Одеса-Харків, рейси 789/790 та призначити перевізника ТОВ«Престиж-Авто» на паритетне виконання рейсів 789/790 по маршруту Одеса-Харків, який за результатами конкурсу зайняв друге місце, з 13.07.2015 по 12.07.2020 (а.с.145-146 т.1). Як свідчать матеріали справи, зазначений наказ було прийнято на підставі листів ТОВ «Престиж-Авто» від 28.05.2015 №22, ТОВ «Турист» від 15.06.2015 №575, Управління морегосподарського комплексу, транспорту та зв`язку Одеської обласної державної адміністрації від 23.06.2015 №622/04-08/538, Управління Державтоінспекції Головного управління МВС України в Одеській області від 18.06.2015 №7/0-3004 та відповідно до п.п. 3 п.55 Порядку №1081. Згідно протоколу наради з вирішення проблемних питань забезпечення перевезень на маршруті Одеса-Харків (рейси 789/790) від 15.07.2015 заслухавши пояснення представника ТОВ «Турист» Кірова І.К. щодо відсутності необхідності зазначення в анкеті, що подається перевізником-претендентом на участь у конкурсі відповідно до вимог Порядку, кількості транспортних засобів, що задіяні на міжнародних маршрутах згідно чинних дозволів було вирішено Укртрансінспекції звернутися листом до Мінінфраструктури щодо надання роз`яснень окремих положень застосування вимог Порядку (а.с.144 т.1). Відповідно до листа №1219/11/16-15 від 16.07.2015 Державна інспекція України з безпеки на наземному транспорті звернулась до Департаменту стратегічного розвитку дорожнього ринку та автомобільних перевезень Міністерства інфраструктури України у якому просила повідомити щодо потреби зазначати перевізнику в анкеті до заяви на участь у конкурсі необхідну кількість автобусів, якими обслуговуються автобусні маршрути, що перетинають державний кордон України (міжнародні маршрути), які з`єднують населені пункти та їх протяжність складає понад 50 км.(а.с.152 т.1). Листом Департаменту стратегічного розвитку дорожнього ринку та автомобільних перевезень Міністерства інфраструктури України від 20.07.2015 №25/1632-15 адресованого Укртрансінспекції надано відповідь на лист №1219/11/16-15 від 16.07.2015 та зазначено про те, що вимог щодо зазначення у анкеті кількості автобусів для міжнародних перевезень не передбачено (а.с.153 т.1). Наказом Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті від 21.07.2015 №281 було визнано таким, що втратив чинність наказ Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті «Про позбавлення дозвільних документів та призначення перевізника» від 10.07.2015 №267 (а.с.147 т.1). ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Згідно зі ст.43 Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001р.№2344-III визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Відповідно до ст.44 Закону України «Про автомобільний транспорт» порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008р. №1081 затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками. Відповідно до пунктів 49,51,53 зазначеного Порядку визначено, що рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу, а також перевізника-претендента, який за результатами розгляду посів друге місце, оголошується перевізникам-претендентам під час конкурсу, у 10-денний строк оформляється протоколом, який підписується присутнім головою або заступником голови та секретарем конкурсного комітету, і подається організатору. Рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу вводяться в дію наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) організатора протягом не більш як 30 робочих днів з дня проведення конкурсу. Організатор не пізніше ніж через 30 днів з моменту набрання чинності рішенням конкурсного комітету укладає з переможцем конкурсу договір (на міському та внутрішньообласному автобусних маршрутах) або видає дозвіл (на міжобласному автобусному маршруті) згідно з обов`язковими умовами визначеного конкурсу та додатковими умовами обслуговування маршруту, наданими перевізником-претендентом. Відповідно до п.п.3 п.55 Порядку №1081 організатор має право достроково розірвати договір (позбавити дозволу) з автомобільним перевізником у разі: порушення ним умов договору (дозволу). У такому разі для роботи на маршруті призначається автомобільний перевізник, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце, на строк до закінчення дії договору (дозволу), який було розірвано (позбавлено), а в разі його відмови чи відсутності - призначати до проведення конкурсу іншого автомобільного перевізника один раз на строк не більш як три місяці; надходження від органів виконавчої влади письмової інформації, що підтверджує факт подання ним недостовірної інформації; порушення ним умов договору (дозволу) під час виконання перевезень на маршруті як перевізника, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце. Пункт 1 додатку 5 Порядку № 1081: Найменування показника: Характеристика перевізника-претендента: необхідна кількість автобусів для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів) Пункт 32 Порядку № 1081: До заяви автомобільного перевізника додається анкета за формою згідно з додатком 5, в якій передбачаються питання, що будуть враховані під час перевірки достовірності відомостей, що містяться у документах для участі у конкурсі, та під час підрахунків за бальною системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів. Відповідно до ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15.12.2017) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України). Колегія суддів зауважує, що з аналізу приписів пункту 1 додатку 5 Порядку № 1081 випливає прямий обов`язок перевізника-претендента зазначити кількість транспортних засобів, як для виконання перевезень, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу, так, і для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів). Дана вказівка, зумовлена необхідністю визначення конкурсною комісією достатньої кількості транспортних засобів, якою володіє перевізник для обслуговування маршруту-об`єкту конкурсу. Необхідність зазначення перевізником-претендентом точної кількості транспортних засобів для перевезення пасажирів (як тих, що затверджені умовами конкурсу, так і тих, які виконуються відповідно до діючих договорів) обумовлена правовими наслідками у вигляді недопущення конкурсною комісією даного претендента до участі у конкурсі, у випадку визнання останнього таким, який немає достатньої кількості вищевказаних транспортних засобів. Крім того, метою вказівки усіх транспортних засобів, якими володіє претендент - перевізник є недопущення одночасного використання, в подальшому, останнім одних і тих же транспортних засобів на кількох маршрутах та, відповідно, незабезпечення необхідної кількості місць рухомого складу на маршруті і невиконання затвердженого розкладу руху. Вказане знаходить своє відображення у постанові Верховного Суду від 15.01.2020 у справі № 805/195/16-а. Доводи відповідача 1, викладені у запереченні щодо відсутності необхідності зазначення у анкеті, визначеній Додатком 5 Порядку № 1081, транспортних засобів, які фактично виконують міжнародні перевезення, станом на момент заповнення даної анкети, Суд вважає такими, що не заслуговують на увагу, оскільки приписами Порядку передбачено обов`язок зазначення у анкеті усіх транспортних засобів, необхідних, як для виконання перевезень, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу, так, і для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів). Крім того, Суд зауважує, що законодавцем не здійснено винятків стосовно можливості незазначення перевізником - претендентом у анкеті кількості транспортних засобів, залучених на міжнародних маршрутах. Посилання відповідача 1 на лист Департаменту стратегічного розвитку дорожнього ринку та автомобільних перевезень Міністерства інфраструктури України (далі - Департаменту) від 20.07.2015 № 25/1632-15 про відсутність у додатку 5 Порядку № 1081 вимог щодо зазначення у анкеті кількості автобусів для міжнародних перевезень, як на правомірність наказу № 281 від 21.07.2015, Суд не може вважати такими, що заслуговують на увагу, оскільки даний лист не змінює законодавчі приписи пункту 1 додатку 5 Порядку № 1081 та носить роз`яснювальний характер. Також, Суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що судами не досліджено повноваження саме Департаменту, а не Міністерства надавати такі роз`яснення. Крім того, Суд вважає такими, що заслуговують на увагу доводи скаржника щодо ненадання оцінки доданим ТОВ «Турист» до заяви на участь у конкурсі, документам, що дадуть змогу об`єктивно встановити фактичні обставини зазначення третьою особою достовірної кількості автобусів, необхідних для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів), а відтак, - наявність чи відстуність підстав для видання відповідачем наказу №281 від 21.07.2015. Суд зауважує, що приписами статті 159 КАС України (в редакції, станом на час розгляду судами попередніх інстанцій) визначено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Крім того, суд зазначає, що процесуальні повноваження суду щодо ухвалення законного і обґрунтованого рішення визначені у статті 2 КАС України. Так, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Відтак, враховуючи викладене, розглянувши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування судами норм процесуального права, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не дослідив зібрані у справі докази - додатки, подані третьою особою, що забезпечило б повне та всебічне з`ясування обставин у справі. <…> Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд <…>. Відповідно до п.1 ч. 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. Таким чином, з огляду на викладене, Суд зазначає, що вказані судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, позаяк порушення допущені як судом першої, так і апеляційної інстанцій. Керуючись статтями 341, 344, п.2 ч.1.ст.349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - П О С Т А Н О В И В : Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Престиж-Авто" задовольнити частково. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року - скасувати, а справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду. Повний текст постанови складено 03.06.2020. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується. Головуючий суддя Н.А. Данилевич Судді М. І. Смокович Н. В. Шевцова