Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/3727/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/3727/20 Суддя (судді) першої інстанції: Пащенко К.С. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 02 червня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді Оксененка О.М., суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., При секретарі: Пономаренко О.В., За участю представника позивача: Гадомського Д.В., представника відповідача: Команського О.-А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державного агентства України з питань кіно про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В : ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державного агентства України з питань кіно, в якому просив: - визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України та Державного агентства України з питань кіно щодо невиплати стипендії члену Ради з державної підтримки кінематографії ОСОБА_1 за період з квітня 2019 року по січень 2020 року; - зобов`язати Кабінет Міністрів України та Державне агентство України з питань кіно виплатити члену Ради з державної підтримки кінематографії ОСОБА_1 стипендію за період з квітня 2019 року по січень 2020 року у загальному розмірі 678 685 грн. відповідно до Порядку виплати стипендій членам Ради з державної підтримки кінематографії, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 588 від 26.07.2018. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі № 640/3727/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України та Державного агентства України з питань Кіно про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії. В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що Рада з державної підтримки кінематографії була створена на підставі статті 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні». При цьому, питання виплати членам вказаної Ради оплати виконання їх функцій чітко регламентовано Постановою Кабінету Міністрів України №588 від 26 липня 2018 року «Деякі питання виплати стипендій членам Ради з державної підтримки кінематографії». Тобто, у даному випадку спір виник не з приводу проходження позивачем публічної служби, а предметом даного позову є перевірка законності невиконання владних управлінських функцій на здійснення виплат стипендії позивачу. Оскільки у Державного агентства України з питань кіно наявні повноваження владно впливати на здійснення виплат стипендії, тому даний спір має публічно-правовий характер та повинен розглядатись у межах публічно-правових відносин. У відзиві на апеляційну скаргу Державне агентство України з питань кіно зазначило, що члени Ради з державної підтримки кінематографії не є державними службовцями та за виконання своїх функцій вони отримують стипендію. У даному випадку спір, що розглядається не є спором між учасниками публічно-правових відносин, так як Держкіно, не здійснивши виплату стипендії позивачу, не мало публічно-правових зв`язків з ОСОБА_1 . Натомість у справі наявний приватно-правовий інтерес у позивача щодо виплати належних йому коштів. Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, пояснення представників сторін, колегія суддів дійшла наступного висновку. Відмовляючи у відкритті провадження у даній справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір, що виник у зв`язку із невиплатою стипендії позивачу як члену Ради з державної підтримки кінематографії не пов`язаний з проходженням публічної служби, тому має вирішуватись за правилами цивільного судочинства. Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. У відповідності до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. У пункті 2 частини першої ст. 4 КАС України закріплено, що публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. У той же час, при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних, цивільних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Натомість, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майного чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу. Наведене нормативне регулювання визначає, за якими критеріями певні спірні правовідносини належить відносити до тих, на які поширюється або не поширюється юрисдикція адміністративних судів. Вияв і вибір ознак належності спору до відповідної юрисдикції суду в кожному конкретному випадку має провадитися із суб`єктного складу спірних правовідносин, суті та юридичної природи фактичних передумов конфлікту і, що головне, змісту правовідносин між їх суб`єктами. Як свідчать матеріали справи, звертаючись до суду з даним позовом, позивач просив визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України та Державного агентства України з питань кіно щодо невиплати стипендії йому як члену Ради з державної підтримки кінематографії за період з квітня 2019 року по січень 2020 року та зобов`язати відповідачів виплатити йому таку стипендію відповідно до Порядку виплати стипендій членам Ради з державної підтримки кінематографії, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 588 від 26.07.2018. Так, Закон України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» від 23.03.2017 №1977-VIII визначає засади державної підтримки кінематографії в Україні, що має на меті створення сприятливих умов для розвитку кіновиробництва, встановлення прозорих процедур здійснення фінансування державою проектів у сфері кінематографії. У силу вимог частини першої статті 9 вказаного Закону з метою ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії у формах, передбачених статтею 7 цього Закону, Кабінетом Міністрів України в установленому ним порядку утворюється Рада з державної підтримки кінематографії (далі - Рада) у складі дев`яти осіб, члени якої призначаються строком на два роки. Після закінчення дворічного строку повноваження члена Ради припиняються автоматично. Одна й та сама особа не може бути включеною до складу Ради більш як на один строк поспіль. Частиною восьмою статті 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» визначено, що за виконання своїх функцій члени Ради отримують плату - стипендію. Розмір та порядок виплати стипендій членам Ради встановлюються Кабінетом Міністрів України. Згідно п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку утворення Ради з державної підтримки кінематографії» №195 від 21.03.2018 представники від творчих спілок, громадських об`єднань, господарських об`єднань, статутні документи яких передбачають провадження діяльності у сфері кінематографії та/або телебачення і діяльність яких є активною (протягом останніх трьох років організовують періодично, не рідше ніж один раз на рік, громадські заходи щодо розв`язання проблем у сфері кінематографії: ініціюють публічні обговорення актуальних питань, публічні дискусії у професійній сфері тощо), обираються до складу Ради на конкурсній основі. З аналізу вказаних норм вбачається, що з метою ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії утворюється Рада з державної підтримки кінематографії, до складу якої обираються члени, що здійснюють відповідні повноваження. У той же час, для набуття ознак публічно-правового спору у контексті статті 19 КАС України правовідносини мають бути пов`язаними з здійсненням службової діяльності під час перебування особи на публічній службі. У силу вимог статті 1 Закону України «Про державну службу» державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; управління персоналом державних органів; реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 2 вказаного Закону посада державної служби - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону. Однак, відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» члени Ради не є державними службовцями. Таким чином, ОСОБА_1 , перебуваючи у складі Ради з державної підтримки кінематографії, не був державним службовцем. При цьому, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС України). Проходження публічної служби - це процес діяльності особи на посадах, які вона обіймає, починаючи від моменту призначення на відповідну посаду та завершуючи припиненням публічної служби, із сукупністю всіх обставин і фактів, які супроводжують таку діяльність. Оскільки така професійна діяльність нерозривно пов`язана з отриманням оплати (винагороди) за роботу, яку особа виконує на відповідній посаді, то правовідносини, пов`язані з нарахуванням, виплатою, утриманням, компенсацією, перерахунком заробітної плати, компенсацій, грошової допомоги під час виконання такою особою своїх посадових обов`язків, є одним з елементів проходження публічної служби, а під час звільнення з публічної служби - одним з елементів припинення такої служби. Відтак, публічна служба є різновидом трудової діяльності, при цьому спори, які виникають з таких правовідносин, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Разом з тим, позивач не здійснював службову діяльність у розумінні статті 19 КАС України, а тому його посада не відноситься до посад публічної служби. Отже, спір, що виник у зв`язку з виплатою позивачу стипендії як оплати за виконану ним роботу, діяльність на якій не пов`язана з проходженням публічної служби, має вирішуватись за правилами цивільного судочинства. Слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу в постановах від 13 березня 2019 року у справі № 520/6612/17 (провадження № 11-1196апп18), від 27 березня 2019 року № 814/2514/17 (провадження № 11-1472апп18), від 01 квітня 2020 року у справі №804/2823/16 (провадження №11-433апп19) на те, що спір у правовідносинах, які виникають із трудових відносин, не пов`язаних з проходженням публічної служби, є приватноправовим незалежно від участі в ньому суб`єкта публічного права. Посилання апелянта на те, що у спірних правовідносинах між ним як членом Ради з державної підтримки кінематографії та Кабінетів Міністрів України і Державним агентством України з питань кіно не виникли трудові відносини, так як між ними не було укладено трудовий договір, та на них не поширюються вимоги Кодексу законів про працю України є помилковими, оскільки предметом даного позову є стягнення коштів у вигляді неотриманої стипендії, яка, на переконання ОСОБА_1 , мала бути нарахована йому з квітня 2019 року по січень 2020 року, тобто фактично спір стосується щодо невиплати заробітної плати за виконану позивачем роботу. Слід зазначити, що Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини. Відповідно до статті 3 цього Кодексу законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності та галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами. Враховуючи, що посада позивача не відноситься до публічної служби, оскільки не пов`язана з діяльністю на державних політичних посадах, професійною діяльністю суддів, прокурорів, військовою службою, альтернативною (невійськовою) службою, дипломатичною службою, іншою державною службою, службою в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, тому спір у даному випадку стосується саме трудових відносин між позивачем та відповідачами. У силу вимог частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Відповідно до п.1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Враховуючи, що даний позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, тому ухвала суду від 26 лютого 2020 року про відмову у відкритті провадження у справі є законною та обґрунтованою. Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі. Доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні. За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи. Отже при ухваленні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України. Головуючий суддя О.М. Оксененко Судді І.О. Лічевецький В.П. Мельничук