Постанова КАС ВС № 486/1026/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 23 квітня 2020 року Київ справа №486/1026/16-а адміністративне провадження №К/9901/45789/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Стрелець Т.Г., суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В., розглянувши в порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №486/1026/16-а за позовом ОСОБА_1 до Южноукраїнської міської ради Миколаївської області про визнання протиправними та скасування рішення, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Потапчука В.О., суддів: Шеметенко Л.П., Семенюка Г.В.), у с т а н о в и в : ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог 1. 16 вересня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Южноукраїнської міської ради Миколаївської області про визнання протиправним та скасування п.1 рішення Южноукраїнської міської ради №653 від 31.07.2012 року.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 31 липня 2012 року Южноукраїнською міською радою Миколаївської області було прийнято рішення № 653 «Про обмеження та заборону реалізації слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива на території міста Южноукраїнська в нічний час на окремо визначених його територіях». Пункт 1 зазначеного рішення передбачає «Обмежити реалізацію слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива (крім пива безалкогольного) в об`єктах роздрібної торгівлі та закладах ресторанного господарства (крім торгівлі на розлив у ресторанах, кафе і барах, які розміщуються в окремих капітальних будівлях, або спеціально обладнаних приміщеннях інших капітальних споруд) - з 23:00 години до 06:00 години». Про зміст вказаного рішення позивачу стало відомо у серпні 2016 року, під час відвідування у нічний час продуктового магазину однієї із мереж роздрібної торгівлі, який розташований у м. Южноукраїнськ, пр. Незалежності,

25. Позивач вважає рішення Южноукраїнської міської ради у зазначеній частині протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки суперечить нормам та вимогам діючого законодавства України. Короткий зміст рішення суду І інстанції 3. 25 жовтня 2016 року Южноукраїнський міський суд Миколаївської області вирішив: Адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити. Поновити ОСОБА_1 строк на звернення до суду з адміністративним позовом. Визнати протиправним п. 1 рішення Южноукраїнської міської ради Миколаївської області "Про обмеження та заборону реалізації слабоалкогольних алкогольних напоїв та пива на території міста Южноукраїнська в нічний час на окремо визначених його територіях" від 31 липня 2012 року № 653 щодо обмеження реалізації алкогольних напоїв на території міста Южноукраїнська з 23:00 години до 06:00 години та скасувати його.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що п. 1 рішення Южноукраїнської міської ради Миколаївської області "Про обмеження та заборону реалізації слабоалкогольних алкогольних напоїв та пива на території міста Южноукраїнська в нічний час на окремо визначених його територіях" від 31 липня 2012 року №653 прийнято відповідачем за відсутності відповідних повноважень. Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції 5. 24 січня 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив: Апеляційну скаргу Южноукраїнської міської ради Миколаївської області - задовольнити. Постанову Южноукраїнського міського суду Миколаївської області від 25 жовтня 2016 року - скасувати. Прийняти по справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Южноукраїнської міської ради Миколаївської області про визнання протиправним та скасування п.1 рішення Южноукраїнської міської ради № 653 від 31.07.2012 року,- відмовити.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що оскаржуване рішення відповідає вимогам нормативно-правових актів та будь-яким чином не втручається в діяльність позивача, який не є суб`єктом господарювання, не здійснює торговельної діяльності, а тому оскаржуване рішення не порушує прав позивача, в тому числі, як споживача товарів, послуг. Короткий зміст вимог касаційної скарги 7. 10 квітня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року та залишити в силі постанову Южноукраїнського міського суду Миколаївської області від 25 жовтня 2016 року. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. Скаржник зазначає, що питання обмеження торгівлі (реалізації) алкогольними напоями є предметом законодавчого регулювання та реалізується виключно парламентом шляхом прийняття законодавчого акту. Жодним законодавчим актом не визначено повноважень органу місцевого самоврядування щодо встановлення постійних часових обмежень стосовно торгівлі (реалізації) алкогольних і слабоалкогольних напоїв. Також касатор не погоджується з висновком апеляційного суду про те, що оскаржуване рішення не порушує прав позивача, в тому числі, як споживача товарів та послуг.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року. 9. 23 березня 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 березня 2018 року визначено склад колегії суддів: Гімон М.М. (головуючий суддя), Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26.06.2019 №850/0/78-19, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 12. 31 липня 2012 року Южноукраїнською міською радою Миколаївської області було прийнято рішення №653 «Про обмеження та заборону реалізації слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива на території міста Южноукраїнська в нічний час на окремо визначених його територіях». Пункт 1 зазначеного рішення передбачає «Обмежити реалізацію слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива (крім пива безалкогольного) в об`єктах роздрібної торгівлі та закладах ресторанного господарства (крім торгівлі на розлив у ресторанах, кафе і барах, які розміщуються в окремих капітальних будівлях, або спеціально обладнаних приміщеннях інших капітальних споруд) - з 23:00 години до 06:00 години». Під час відвідування у нічний час (після 23.00) магазину «Продукти-160» ТОВ «АТБ-Маркет», який розташований у м. Южноукраїнськ, пр. Незалежності, 25, позивачу було відмовлено у продажі алкогольних напоїв. З листа ТОВ «АТБ-Маркет» від 08.08.2016 року вбачається, що позивачеві було відмовлено у продажі алкогольних напоїв, у зв`язку із забороною реалізації алкогольних напоїв з 23 год. 00 хв. до 06 год. 00 хв. на підставі рішення Южноукраїнської міської ради Миколаївської області 25 сесії 6 скликання від 31.07.2012 року №

653. Вважаючи вказане рішення Южноукраїнської міської ради в зазначеній частині протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду. ІІІ. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

13. Конституція України 13.1. Частина 2 статті

19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 13.2. Частина 1 статті

144. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

14. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року) 14.1. Частина 3 статті

2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

15. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон №280/97-ВР) 15.1. Частина 3 статті

24. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. 15.2. Підпункт 9 пункту «а» статті

30. До власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад. 15.3. Підпункт 4 пункту «б» статті

30. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.

16. Закон України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» від 19.12.1995 № 481/95-BP (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон № 481/95-BP) 16.1. Частина 1 статті 15-3. Забороняється продаж пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та тютюнових виробів: 1) особами, які не досягли 18 років; 2) особам, які не досягли 18 років; 3) у приміщеннях та на території навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, крім ресторанів, що знаходяться на території санаторіїв; 4) у приміщеннях спеціалізованих торговельних організацій, що здійснюють торгівлю товарами дитячого асортименту або спортивними товарами, а також у відповідних відділах (секціях) універсальних торговельних організацій; 5) у закритих спортивних спорудах (крім пива у пластиковій тарі); 6) з торгових автоматів; 7) на полицях самообслуговування (крім тютюнових виробів у блоках та алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових, пива); 8) поштучно (для тютюнових виробів, крім сигар); 9) у споживчих упаковках, що містять менш як 20 сигарет; 10) з рук; 11) у невизначених для цього місцях торгівлі. 16.2. Частина 3 статті 15-3. На час проведення масових заходів сільські, селищні та міські ради в межах відповідної адміністративної території можуть заборонити або обмежити продаж пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів. IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

18. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на момент розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача. Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі. Як вбачається з оскаржуваного рішення Южноукраїнської міської ради Миколаївської області "Про обмеження та заборону реалізації слабоалкогольних алкогольних напоїв та пива на території міста Южноукраїнська в нічний час на окремо визначених його територіях" від 31 липня 2012 року № 653, вказане рішення не має відношення до позивача та жодним чином не порушує його прав та законних інтересів, оскільки даним рішенням обмежено реалізацію слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива (крім пива безалкогольного) в об`єктах роздрібної торгівлі та закладах ресторанного господарства (крім торгівлі на розлив у ресторанах, кафе і барах, які розміщуються в окремих капітальних будівлях, або спеціально обладнаних приміщеннях інших капітальних споруд) - з 23:00 години до 06:00 години. Так, Южноукраїнська міська рада прийнятим рішенням не здійснює владних управлінських функцій щодо позивача. В даному випадку міська рада здійснює владні управлінські функції щодо суб`єктів підприємницької діяльності. Саме суб`єктам підприємницької діяльності відповідач своїм рішенням обмежив реалізацію слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива в нічний час. Позивач дійсно є споживачем, однак, рішення відповідача розповсюджується лише на суб`єктів підприємницької діяльності, що здійснюють роздрібну торгівлю слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива. Позивач не є суб`єктом підприємницької діяльності та не займається роздрібною торгівлею слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива, а тому на нього не розповсюджується оскаржуване рішення відповідача. Крім того, основним місцем проживання позивача є м. Кропивницький, на яке не розповсюджується рішення Южноукраїнської міської ради щодо обмеження реалізації слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива з 23:00 до 06:00 годин. Одноразове відвідування позивачем магазину «Продукти-160» ТОВ «АТБ-Маркет» в нічний час, де йому було відмовлено у продажу алкогольних напоїв, Верховний Суд не розцінює як порушення прав та інтересів позивача, оскільки він міг вільно скористатись правом на придбання алкоголю в нічний час в закладах ресторанного господарства, що відповідає праву споживача на вільний вибір товарів та послуг. При цьому, правові висновки суду апеляційної інстанції щодо правомірності прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, є передчасними та підлягають виключенню із мотивувальної частини судового рішення. З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову. Водночас, мотиви, з яких виходив суд апеляційної інстанції підлягають зміні. Щодо посилання скаржника на незастосування апеляційним судом правової позиції Верховного Суду України, викладеної в постанові від 24 травня 2016 року у справі №2а-54/10, колегія суддів зазначає, що обставини у даній справі є відмінними від тих, за якими було ухвалено постанову Верховного Суду України, на яку посилається позивач.

19. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ». За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

20. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

21. Згідно частин 1, 3, 4 статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

22. Зважаючи на те, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог, але із помилковою мотивацією прийняття судового рішення, колегія суддів вважає за необхідне змінити рішення апеляційного суду в мотивувальній частині.

23. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року у справі № 486/1026/16-а змінити в мотивувальній частині, а в іншій частині - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Головуючий Т. Г. Стрелець Судді С. Г. Стеценко Л. В. Тацій