Постанова КАС ВС № 489/6110/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 червня 2021 року м. Київ справа №489/6110/16-а адміністративне провадження №К/9901/44235/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Стрелець Т.Г., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №489/6110/16-а за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про скасування постанови, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року (суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Димерлія О.О., суддів: Бойка А.В., Єщенка О.В.) ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області (далі по тексту УДАБІ), в якому просив скасувати постанову відповідача про адміністративне правопорушення від 17.11.2016 року № 287, якою позивача як голову правління Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Миколаївгаз» притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення ч. 8 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).

2. Позовна заява мотивована тим, що обставини, викладені в оскаржуваній постанові, не відповідають дійсності оскільки позивач не порушував вимог діючого законодавства. Також зазначив, що при складанні протоколу про адміністративне правопорушення представником відповідача не було дотримано процедури, визначеної КУпАП, а саме: протокол було складено за відсутності особи, яка притягувалась до відповідальності; ОСОБА_1 не повідомлено належним про проведення перевірки дотримання ним вимог містобудівного законодавства. Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Постановою Ленінського районного суду м. Миколаєва від 07 лютого 2017 року адміністративний позов задоволено. Скасовано постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області №287 від 17.11.2016 року про притягнення голову правління Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Миколаївгаз» ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що в ході судового розгляду встановлено відсутність підстав для притягнення позивача до адміністративної відповідальності. Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року скасовано постанову Ленінського районного суду м. Миколаєва від 07 лютого 2017 року та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що оскаржувана постанова про притягнення до адміністративної відповідальності прийнята на підставі, у межах помножень та у спосіб, визначений чинним законодавством, підстави для її скасування відсутні. Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. Касаційна скарга мотивована тим, що протокол про адміністративне правопорушення складено без участі позивача, що є порушенням статей 256, 268 КУпАП та статті 57 Конституції України. Касатор вказує, що замовником будівельних робіт є ПАТ «Миколаївгаз», на яке уже було накладено штраф за порушення вимог містобудівного законодавства відповідно до Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності». Оскільки позивач не є замовником будівельних робіт підстави для притягнення його до адміністративної відповідальності - відсутні. Позивач вказує, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що позивачем вказано недостовірні дані стосовно генерального підрядника.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 липня 2017 року відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою. 10. 22 березня 2018 року справу в порядку, передбаченому підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) передано до Верховного Суду.

11. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.03.2018 року для розгляду даної справи визначено склад колегії суддів: cудді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Кравчука В. М., Стародуб О.П.

12. У зв`язку із обранням до складу Великої Палати Верховного Суду судді-доповідача Анцупової Т. О. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 489/6110/16-а.

13. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.06.2020 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стрелець Т.Г., судді: Рибачук А.І., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.

14. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

15. ОСОБА_1 є головою правління Публічного акціонерного товариства «Миколаївгаз», яке займається газопостачанням та газифікацією. 16. 23.09.2016 року ПАТ «Миколаївгаз» було подано до УДАБІ у Миколаївські області Декларацію про початок виконання будівельних робіт, а саме - стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 . 17. 04.11.2016 року головним інспектором будівельного нагляду УДАБІ у Миколаївській області Поляковим Є.Ю. було проведено позапланову перевірку дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва «Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)».

18. За результатами проведеної перевірки 04.11.2016 року складено Акт, відповідно до якого на підставі п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553, (перевірка виконання вимог приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13.10.2016 року №366 та від 13.10.2016 року №148) на об`єкті «Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)» проведено позапланову перевірку в період з 31.10.2016 року по 04.11.2016 року. Управлінням було перевірено повноту даних, зазначених у декларації та внесено їх до Єдиного реєстру ( 26.09.2016 року № МК 083162701704).

19. В ході перевірки відповідачем встановлено факт наведення недостовірних даних наведених у поданій 23.09.2016 року декларації про початок будівельних робіт на вищевказаному об`єкті у частині генерального підрядника, що свідчить про порушення вимог ч. 8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

20. На підставі вищевказаного Акту 04.11.2016 року представником відповідача було складено протокол про адміністративне правопорушення, відповідно до якого встановлено факт наведення недостовірних даних у поданій 23.09.2016 року декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)» (26.09.2016 р. №МК 083162701704) у частині генерального підрядника, що є порушенням вимог ч. 8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Відповідальність за встановлене правопорушення передбачена ч. 8 ст. 96 КУпАП. Протокол було складено за відсутності позивача.

21. Відповідно до Постанови головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Миколаївській області Полякова Є.Ю. №287 по справі про адміністративне правопорушення від 17.11.2016 року ОСОБА_1 як голову правління Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Миколаївгаз» притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого ч. 8 ст. 96 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 10 200 грн. 00 коп. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

23. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. 24. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

25. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

26. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

27. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

28. Згідно статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20 травня 1999 року №687-XIV будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. Виконувати будівельні роботи, підключати об`єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється. Частиною 8 статті 36 Закону № 3038-VI встановлено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт. Нормами статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно- будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Вказана норма закріплена також у пункті 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №

553. Пунктом 4-1 цього Порядку визначено, що під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю перевірці підлягає, зокрема, достовірність даних, наведених у повідомленнях про початок виконання підготовчих і будівельних робіт та деклараціях про готовність об`єкта до експлуатації.

29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що УДАБІ у Миколаївській області провело позапланову перевірку на об`єкті будівництва «Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)». Згідно декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)» (26.09.2016 року №МК 083162701704) замовником будівельних робіт є Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Миколаївгаз» в особі голови правління ОСОБА_1 . Колегія суддів наголошує, що ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності саме як посадову особу (голову правління) Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Миколаївгаз», яка підписувала та подавала декларацію про початок виконання будівельних робіт, та, у відповідності до частини 8 статті 36 Закону № 3038-VI як посадова особа - замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у такій декларації. Вказане спростовує доводи касатора про те, що на нього не поширюється вимоги частини 8 статті 36 Закону № 3038-VI. Відтак посилання позивача, що на ПАТ «Миколаївгаз» уже було накладено штраф за порушення вимог містобудівного законодавства відповідно до Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності», є необґрунтованими та не звільняють ОСОБА_1 від адміністративної відповідальності як уповноваженої особи ПАТ «Миколаївгаз». В ході перевірки відповідач встановив, що позивач - голова правління ПАТ «Миколаївгаз» ОСОБА_1 при заповненні декларації про початок виконання будівельних робіт вказав генеральним підрядником Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Миколаївгаз». Вказане, на думку відповідача, дає підстави для висновку, що позивач надав відповідачу недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт, яка зареєстрована УДАБІ у Миколаївській області 26.09.2016 року за №МК083162701704. За результатами перевірки складено акт перевірки від 04.11.2016 року, в якому зафіксовані фактичні обставини перевірки та виявлені правопорушення. З цього приводу судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що при перевірці уповноваженою особою ПАТ «Миколаївгаз» надано договір підряду від 12.10.2015 року № 16-01/52, який укладений між Публічним акціонерним товариством по газифікації та газопостачанню «Миколаївгаз» та Авторемонтно-агрегатним заводом Черкаської облспоживспілки. Згідно договору підряду від 12.10.2015 року № 16-01/52 ПАТ «Миколаївгаз» в особі голови правління ОСОБА_1 є замовником послуг із стандартного та нестандартного приєднання до газових мереж, газифікації, додаткового газопостачання та реконструкції систем газопостачання (категорії: населення, комунально-побутові об`єднання), а генеральним підрядником є Авторемонтно-агрегатним заводом Черкаської облспоживспілки . Відповідно до п.1 Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 року № 668 (далі - Загальні умови) ці Загальні умови відповідно до Цивільного кодексу України визначають порядок укладення та виконання договорів підряду на проведення робіт з нового будівництва, реконструкції, реставрації та капітального ремонту об`єкта будівництва (далі - будівництво). Згідно пункту 3 Загальних умов: замовник - сторона договору підряду, яка за власним рішенням дорученням інвестора розміщує замовлення на виконання робіт (будівництво об`єкта), приймає закінчені роботи (об`єкт будівництва) та оплачує їх; генеральний підрядник - підрядник, який залучає до виконання робіт третіх осіб (субпідрядників), залишаючись відповідальним перед замовником за результати їх роботи. Аналіз зазначених вище норм в сукупності із встановленими по справі обставинами дає підстави для висновку, що у декларації про початок виконання будівельних робіт позивач в якості генерального підрядника мав зазначити саме Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки.

30. Суд апеляційної інстанції також встановив, що 17.06.2016 року між Публічним акціонерним товариство «Миколаївгаз» та ОСОБА_2 був укладений Договір на приєднання до газорозподільної системи № 550616-01/660 СП, відповідно до умов якого ПАТ «Миколаївгаз» забезпечує приєднання об`єкта замовника, а саме - житловий будинок АДРЕСА_1 до мережі зовнішнього газопостачання. Відповідно до п. 4 Кодексу газорозподільних систем, договір на приєднання до газорозподільної системи є письмовою угодою між оператором газорозподільної системи та замовником послуги з приєднання, визначає їх правовідносини під час виконання приєднання об`єкта замовника до газорозподільної системи, яка на законних підставах перебуває у власності чи користуванні (у тому числі в експлуатації) оператора газорозподільної системи. Колегія суддів погоджується з твердженням суду апеляційної інстанції, що договір на приєднання до газорозподільної системи від 17.06.2016 року № 5506 16-01/660 СП регулює відносини «оператора газорозподільних систем із суб`єктом ринку природного газу», а не «замовника та підрядника у будівництві» як про це помилково зазначає позивач. З огляду на викладене, колегія судів погоджується з висновками апеляційного суду, що в ході судового розгляду справи підтвердився факт зазначення позивачем недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)».

31. Пунктом 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №533) встановлено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис). Повноваження посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю видавати обов`язкові до виконання приписи встановлені пунктом 3 частини 4 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». На виконання вказаних норм законодавства, у зв`язку з виявленням посадовою особою відповідача факту вчинення позивачем правопорушення у сфері містобудівної діяльності складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.11.2016 року (а.с. 11). На виконання статті 257 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КупАП), пунктів 18, 19, 22 Порядку № 553, документи, складені за результатами перевірки, надіслані позивачу рекомендованим листом з повідомленням та описом вкладення та отриманні завчасно. Зазначене підтверджується матеріалами справи та позивачем не оспорюється. Статтею 256 КУпАП визначено зміст протоколу про адміністративне правопорушення. Зокрема, у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі. Як вбачається зі змісту протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.11.2016 року він складений за відсутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності. У зв`язку із зазначеним, вказаний протокол був направлений позивачу рекомендованим повідомленням. Позивачу письмово у протоколі було роз`яснено його права та обов`язки, передбачені статтею 268 КУпАП, і письмово заздалегідь повідомлено про дату, час та місце розгляду справи. За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення відповідачем було прийнято постанову №287 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за порушення частини 8 статті 96 КУпАП (порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва). Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відсутність у діях відповідача порушень процедури притягнення позивача до адміністративної відповідальності, які можуть вважатися самостійними підставами для скасування постанови №287 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за порушення частини 8 статті 96 КУпАП.

32. Доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції, а тому у її задоволенні слід відмовити.

33. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

34. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

35. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

36. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року по справі №489/6110/16-а - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий Т.Г.Стрелець Судді А.І. Рибачук Л.В. Тацій