Постанова Третій апеляційний адміністративний суд № 389/2750/19 (2-а/389/96/19)

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А і м е н е м У к р а ї н и 19 березня 2020 року м. Дніпросправа № 389/2750/19 (2-а/389/96/19) (суддя Савельєва О.В., м. Знам`янка) Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Чередниченка В.Є. (доповідач), суддів: Іванова С.М., Панченко О.М., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційними скаргами старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Усольцевої Світлани Олександрівни, Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області на рішення Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 02 січня 2020 року у справі №389/2750/19 (2-а/389/96/19) за позовом ОСОБА_1 до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Усольцевої Світлани Олександрівни про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення,- ВСТАНОВИВ: ОСОБА_1 17 вересня 2019 року звернувся до суду з позовом до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Усольцевої Світлани Олександрівни згідно з яким, просить скасувати постанову відповідача №291-ДК/0281По/08/01/-19 від 28.08.2019 року у вчиненні позивачем адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 53-1 КУпАП і накладення стягнення у вигляді штрафу у розмірі 340 грн. Позов обґрунтовано тим, що в діях позивача відсутній склад адміністративного правопорушення відповідальність за яке передбачена ст. 53-1 КУпАП. Також позивач вказує на порушення відповідачем порядку притягнення його до адміністративної відповідальності. Рішенням Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 02 січня 2020 року позов задоволено повністю. Рішення суду мотивовано тим, що відповідачем не доведено належними та допустимими доказами наявність в діях позивача складу адміністративного правопорушення передбаченого ст. 53-1 КУпАП. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач оскаржив його до апеляційного суду з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю. Апеляційна скарга фактично обґрунтована правовою позицією викладеною у постанові Верховного Суду від 26.12.2019 року у справі №724/716/16-а щодо неналежного відповідача у справі. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області оскаржило його до апеляційного суду з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю. Апеляційна скарга фактично обґрунтована правовою позицією викладеною у постанові Верховного Суду від 26.12.2019 року у справі №724/716/16-а щодо неналежного відповідача у справі. Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційних скарг, обговоривши доводи апеляційних скарг, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню з наступних підстав. Судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно з постановою про накладення адміністративного стягнення від 28.08.2019 року №291-ДК/0281По/08/01/-19 директора ПП «Агрофірма «Кам`янська» ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення відповідальність за яке передбачена ст. 53-1 КУпАП та накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 340 грн. (а.с.5). Законність та обґрунтованість вищезазначеної постанови є предметом спору переданого на вирішення суду. Колегія суддів, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права при прийнятті оскарженої постанови, виходить з наступного. Відповідно до частин першої та другої статті 5 Закону України від 19.06.2003 №963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 6 Закону № 963-IV). Згідно із статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України). Згідно із статтею 242-1 КУпАП центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядає справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 47 - 50, 52 - 53-1, 53-3 - 54, 59 - 77-1, статтею 78 (крім порушень санітарних норм), статтями 78-1 - 79, статтями 80-83 (крім порушень санітарних норм), частинами першою і третьою статті 85, статтями 86-1, 87, статтею 89 (щодо диких тварин), статтею 90-1 (крім порушень санітарних норм), статтями 91-1 - 91-4, статтею 95 (крім порушень санітарних норм та норм ядерної безпеки), статтею 153, статтею 167 (щодо реалізації нафтопродуктів, екологічні показники яких не відповідають вимогам стандартів, норм та правил) і статтею 188-5 цього Кодексу. Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право Головний державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища та його заступники, старші державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та їх заступники, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Чорного і Азовського морів та їх заступники, старші державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій. Пунктом 7-1 частини другої статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів. Крім того, протоколи про адміністративні правопорушення має право складати громадський інспектор сільського господарства (статті 52 - 53-1, 53-3, 53-4). Відповідно до частини другої статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанови Кабінету Міністрів України», розпорядження Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 №910-р «Питання Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру», наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.09.2016 року №333 «Про затвердження Положення про Головне управління Держгеокадастру в області» державний нагляд в частині дотримання земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність, дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та внесення у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин та подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності, віднесено до повноважень Держгеокадастру та територіальних органів Держгеокадастру. В свою чергу Положенням «Про Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області» затвердженого наказом Держгеокадастру від 17.11.2016 №308 встановлено, що Головне управління здійснює державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони усіх категорій та форм власності. Частиною третьою статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 53-1 КУпАП державні інспектори відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері дотримання земельного законодавства. Отже, відповідні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 242-1 КУпАП покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 47 - 50, 52 - 53-1. Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20 КУпАП» вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення. При цьому, зміст статті 288 КУпАП щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не призначений ним інспектор. Однак, Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області до участі у справі в якості належного відповідача залучено не було. Положення статті 48 КАС України передбачають, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. При цьому, частина сьома зазначеної статті передбачає, що заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції. Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності. З цього вбачається, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача. Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду. Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, пред`явлений до інспектора, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача. Жодних доказів того, що суд запропонував позивачу здійснити заміну відповідача матеріали справи не містять. В силу частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. Враховуючи те, що суд першої інстанції, не здійснивши заміну неналежної сторони, яка, в силу обмежень встановлених статтею 48 КАС України, могла бути проведена виключно судом першої інстанції не встановив фактичні обставини, які мають значення для справи та, допустив порушення норм процесуального права, при цьому враховуючи положення частини сьомої статті 48 КАС України суд апеляційної інстанції позбавлений такої можливості. Отже, колегія суддів зробила висновок про необхідність відмови у задоволенні позову, як такого, що не поданий до належного відповідача. Вказані правові висновки, також, відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 26.12.2019 року у справі №724/716/16-а, що враховується судом апеляційної інстанції, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України. Враховуючи зазначене, суд апеляційної інстанції зробив висновок про необхідність задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови, якою у задоволенні позову відмовити повністю. Керуючись: пунктом 2 частини 1 статті 315, статтями 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -

ПОСТАНОВИВ: Апеляційні скарги старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Усольцевої Світлани Олександрівни та Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області - задовольнити. Рішення Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 02 січня 2020 року у справі №389/2750/19 (2-а/389/96/19) - скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Повне судове рішення складено 19 березня 2020 року. Головуючий - суддя В.Є. Чередниченко суддя С.М. Іванов суддя О.М. Панченко