Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 620/2616/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/2616/19 Суддя (судді) першої інстанції: Бородавкіна С.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 02 березня 2020 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді Безименної Н.В. суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю. розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Волосківської сільської ради Менського району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом Менської міської ради Менського району Чернігівської області до Волосківської сільської ради Менського району Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,- В С Т А Н О В И Л А: Менська міська рада Менського району Чернігівської області (далі - позивач) звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Волосківської сільської ради Менського району (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неукладення з позивачем адміністративного договору про надання міжбюджетного трансферту на суму 17492,87 грн., що становить вартість перебування гр. ОСОБА_1 в стаціонарі Комунальної установи «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)» Менської міської ради за період з 01.01.2019 по 22.04.2019 та зобов`язати відповідача укласти з позивачем адміністративний договір про надання міжбюджетного трансферту на суму 17492,87 грн., що становить вартість перебування гр. ОСОБА_1 в стаціонарі Комунальної установи «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)» Менської міської ради за період з 01.01.2019 по 22.04.2019. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року позов задоволено у повному обсязі. Не погоджуючись із вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог позивача у повному обсязі. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що при вирішенні питання щодо надання соціальних послуг гр. ОСОБА_1 ні Менська міська рада, ні КУ «Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг)», ні Менська РДА не погоджувала з відповідачем зазначеного питання, яке мало вирішуватись шляхом укладення відповідного договору міжбюджетного трансферту із урахуванням розподілу грошових коштів із державного бюджету у виді субвенції на дані цілі між договірними сторонами, а також утримань із пенсії громадянина ОСОБА_1 за надання йому соціальних послуг по його повному утриманню. Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що оскільки Територіальний центр забезпечує надання послуг не тільки населенню Менської ОТГ, а й населенню с. Волосківці Менського району Чернігівської області, виділення та передача Волосківською сільрадою із сільського бюджету до бюджету Менської міськради коштів для співфінансування вказаного центру є необхідною складовою належного функціонування даного соціального закладу. Відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). В апеляційній скарзі та відзиві на неї сторони просили здійснювати апеляційний розгляд справи за їх відсутності. Беручи до уваги, що в суді першої інстанції справу було розглянуто у відкритому судовому засіданні та враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, керуючись приписами ст. 311 КАС України, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для здійснення розгляду справи за участі сторін. Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла до наступних висновків. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, згідно з актом обстеження матеріально-побутових умов від 16.01.2018 ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зареєстрований і проживає по АДРЕСА_1 разом з сім`єю рідного брата. В ході перевірки умов проживання ОСОБА_1 було встановлено, що він потребує сторонньої допомоги , яку він не отримує від рідного брата, кращих умов життя і тому підлягає направленню до Відділення стаціонарного догляду для постійного або тимчасового проживання в с. Стольне Менського району Чернігівської області (а.с.12). Рішенням Менської міськради 10 сесії 7 скликання від 17.01.2018 створено Комунальну установу «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)» Менської міської ради (а.с. 16). Відповідно до Положення про комунальну установу «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)» Менської міської ради Менського району Чернігівської області, затвердженого рішенням 10 сесії 7 скликання Менської міської ради від 17.01.2018, Територіальний центр утворений для надання соціальних послуг громадянам, які перебувають у складних життєвих обставинах і потребують сторонньої допомоги за місцем проживання в умовах стаціонарного, тимчасового або денного перебування. Територіальний центр надає свої послуги жителям населених пунктів на території Менської об`єднаної територіальної громади. (а.с.19-21). Наказом №53 від 23.01.2018 Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Менської районної державної адміністрації Чернігівської області з 23.01.2018 ОСОБА_1 , інваліда II групи, який зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі його заяви та путівки №223 від 23.01.2018 взято на соціальне обслуговування (а.с.14). ОСОБА_1 21.02.2018 подано заяву з проханням прийняти його на обслуговування до Територіального центру Менської міської ради (а.с.26). Згідно з протоколом №1 від 28.02.2018 засідання міської комісії з розгляду заяв щодо оформлення на обслуговування в комунальній установі «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Менської міської ради, вирішено осіб, які перебували на обліку в Територіальному центрі соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Менської районної державної адміністрації Чернігівської області поставити на облік в міському Територіальному центрі з 01.02.2018, в тому числі і ОСОБА_1 (а.с.22-23). 18.04.2019 Менською міськрадою на адресу Волосківської сільради надійшов лист №806/04-09, у якому позивач зазначив про необхідність підписання договору на співфінансування відділення стаціонарного догляду для постійного або тимчасового проживання громадян у КУ «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)» Менської міської ради (а.с.29). 03.05.2019 19 сесією 7 скликання Волосківської сільради прийнято рішення про неможливість підписання вказаного вище договору, у зв`язку із відсутністю кошторису на дані цілі в 2019 році (а.с.28). Фінансовим управлінням Менської РДА, у тому числі на адресу відповідача, 21.05.2019 було направлено листа за №02-32/87 «Про врегулювання міжбюджетних трансфертів», у якому повідомлено, що у відділенні стаціонарного догляду міського територіального центру соціального обслуговування проживали особи з населених пунктів, які не увійшли до Менської ОТГ. У зв`язку з наведеним, видатки Менської міської ОТГ мають бути пропорційно відшкодовані (а.с. 31). Управлінням північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області 03.06.2019 проведено ревізію бюджету Менської ОТГ, фінансово-господарської діяльності Менської міськради за період з 01.10.2017 по 30.04.2019 та складено акт №08-30/08, у якому зафіксовано, що у період з січня - квітня 2019 року за рахунок коштів загального фонду бюджету Менської міської ОТГ проведено покриття видатків місцевих бюджетів іншого рівня, без передачі повноважень на їх здійснення відповідним місцевим радам на загальну суму 165 961,91 грн. (а.с.36-40). 19.06.2019 позивачем до Волосківської сільської ради направлено Претензію щодо відшкодування вартості перебування гр. ОСОБА_1 в стаціонарі Комунальної установи «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)» Менської міської ради на суму 17492,87 грн. (за період з 01.01.2019 по 22.04.2019) (а.с.32-34). 26.06.2019 Волосківська сільська рада на 20 сесії 7 скликання прийняла рішення про неможливість підписання договору про співфінансування відділення стаціонарного догляду для постійного або тимчасового проживання громадян Комунальної установи «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)» Менської міської ради у зв`язку з тим, що при затвердженні сільського бюджету на 2019 рік не було передбачено субвенції на утримання об`єктів спільного користування, відсутній кошторис на дані цілі на 2019 рік (а.с.35). Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача в частині непроведення співфінансування вартості перебування гр. ОСОБА_1 в стаціонарі Комунальної установи «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)» Менської міської ради, позивач звернувся до суду з даним позовом. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що оскільки Територіальний центр фактично забезпечує надання послуг не тільки населенню Менської ОТГ, а і громадянам, зареєстрованим за її межами, з матеріалів справи вбачається наявний факт спільного користування Волосківською сільрадою об`єктами Менської ОТГ. Разом з тим, вартість перебування гр. ОСОБА_1 у відділенні стаціонарного догляду для постійного або тимчасового проживання Комунальної установи «Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг)»' Менської міської ради в сумі 17492,87 грн. відшкодована за рахунок коштів загального фонду бюджету Менської міської ОТГ, а не видатків Волосківської сільради. За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків. В рамках даних спірних правовідносин позивачем та відповідачем виступають суб`єкти владних повноважень (органи місцевого самоврядування) - Менська міська рада та Волосківська сільська рада, діяльність яких регулюється Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР, який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Пунктами 2, 7 ч.1 ст.4 КАС України визначено, що: - публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи - суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Згідно з ч.4 ст.5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Пунктом 5 ч.1 ст.19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. Відповідно до ч.2 ст.46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. В ч.4,5 цієї ж статті зазначено, що відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом. Таким чином, коло адміністративних справ, в яких суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду, є обмеженим та визначається Кодексом адміністративного судочинства України та в спеціальних нормах закону. Так, відповідно до ст.140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Згідно з ч.2 ст.2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР). Положеннями ст. 25 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Відповідно до ст.181 Закону №280/97-ВР орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. Підпунктом 15 п.4 ст.42 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів. Частиною 4 ст.71 Закону №280/97-ВР передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ч.3 ст.73 Закону №280/97-ВР). Отже, Закон України «Про місцеве самоврядування» надає право органам та посадовим особам місцевого самоврядування звернення до суду виключно з питань визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. В той же час, нормативно-правовими актами, які регулюють діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, не передбачено права суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування) на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправною бездіяльності іншого суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування) щодо неукладення адміністративних договорів, зокрема про надання міжбюджетного трансферту, в тому числі шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень укладати такі договори. Таким чином, Конституцією та законами України не визначено випадку, у якому Менська міська рада має право звернутися до адміністративного суду із позовними вимогами, які були нею заявлені до Волосківської сільської ради в рамках даної справи. В рамках спірних правовідносин між сторонами відсутні публічно-владні управлінські відносини, жодна із сторін не надає адміністративні послуги іншій стороні, а тому неможна вважати, що позивач у справі виступає в якості юридичної особи без статусу суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), щодо якої відповідачем допущено протиправну бездіяльність. Колегія суддів зазначає, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону. У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду. Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі №818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а, від 18 жовтня 2018 року у справі №818/776/17 та від 15 листопада 2019 року у справі №825/523/16, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин. Таким чином, Менська міська рада Менського району Чернігівської області не має правових підстав для звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії для здійснення визначених законом повноважень. Частиною 1 ст.319 КАС України передбачено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст.238, 240 цього Кодексу. Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, за наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку, що Менська міська рада Менського району Чернігівської області не має правових підстав для звернення до суду із позовними вимогами, заявленими в рамках даної справи, що свідчить про наявність підстав для закриття провадження у даній справі, передбачених п.1 ч.1 ст.238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Приймаючи до уваги, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права в частині розгляду справи з порушенням правил юрисдикційної підсудності, колегія суддів доходить висновку що у відповідності до ч.1 ст.319 КАС України апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України, оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, у зв`язку з чим немає підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення. Керуючись ст.ст.243, 308, 311, 315, 319, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,- П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу Волосківської сільської ради Менського району Чернігівської області - задовольнити частково. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року - скасувати. Провадження у справі за адміністративним позовом Менської міської ради Менського району Чернігівської області до Волосківської сільської ради Менського району Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - закрити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Текст постанови виготовлено 02 березня 2020 року. Головуючий суддя Н.В.Безименна Судді Л.В.Бєлова А.Ю.Кучма