Постанова 4856 № 240/9373/19

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 240/9373/19 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Токарева М.С. Суддя-доповідач - Гонтарук В. М. 18 лютого 2020 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Гонтарука В. М. суддів: Курка О. П. Білої Л.М. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року (ухвалене в м. Житомир) у справі за адміністративним позовом Коростенської міської ради Житомирської області до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про визнання протиправною та скасування постанови, В С Т А Н О В И В : в липні 2019 року позивач звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про визнання протиправною та скасування постанови. В обґрунтування адміністративного позову позивач зазначає, що у відповідача були відсутні правові підстави для накладення на Коростенську міську раду Житомирської області штрафу у сумі 69156 грн.00 коп. за порушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки жодних порушень позивачем допущено не було. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року адміністративний позов задоволено. Не погодившись із прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позовних вимог. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення. 09 січня 2020 року до суду від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність її доводів. 30 січня 2020 року до суду від Коростенської міської ради Житомирської області надійшла заява про розгляд справи без їх участі. Відповідач в судове засідання не з`явився. Про час, день та місце розгляду справи повідомлений завчасно та належним чином. Причини неявка суду не відомі. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання. З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, про що 11 лютого 2020 року було прийнято протокольну ухвалу. За таких умов, згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України у випадку неявки в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, під час судового розгляду повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не відбувається. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступного. Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду неоспорені факти про те, що Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області було проведено позапланову перевірку дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "капітальний ремонт цокольного приміщення (підвалу) адмінбудівлі виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області за адресою: вул. Грушевського,22 м. Коростень, Житомирської області". За результатом проведеної перевірки було складено акт №1006/7/К15/380 від 13.06.2019, у якому вказано, що виявлено порушення, яке полягає у тому, що замовником - Коростенською міською радою Житомирської області самовільно без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI) до органів Держархбудконтролю виконані будівельні роботи з "Капітального ремонту цокольного приміщення (підвалу) адмінбудівлі виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області за адресою: вул. Грушевського, 22, м. Коростень, Житомирської області". На підставі вказаного акту Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області було складено протокол від 13.06.2019 про порушення у сфері містобудівної діяльності, у якому наведено допущення Коростенською міською радою Житомирської області вказаного у акті порушення. Також, 13.06.2019 Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області було винесено, щодо Коростенської міської ради Житомирської області, припис з вимогою про усунення виявлених під час перевірки порушень. 27.06.2019 Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області за результатами розгляду протоколу про порушення у сфері містобудівної діяльності Коростенську міську раду Житомирської області було визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 69156 грн. Вважаючи оскаржувану постанову протиправною позивач звернувся до суду для її скасування. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне. Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин). Частиною 2 ст. 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) передбачено, що суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи. Статтею 6 Закону № 3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 затверджений Порядок № 553 (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Пунктом 7 Порядку № 553 передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки. Згідно з п.п. 11, 13, 14 Порядку посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом, видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки складається відповідний акт. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (п.17 Порядку). На підставі системного аналізу наведених правових норм суд дійшов висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється щодо суб`єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники. Після проведення перевірки контролюючий орган, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складає протокол разом з приписом. Один примірник припису надає суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Виконання цього припису покладається на суб`єкт містобудування. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 13 лютого 2018 року по справі № 464/2858/17. Пунктом 2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №244 від 06 квітня 1995 року (далі - Порядок № 244), передбачено, що справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до повноважень, визначених ст. 7 Закону №3038-VI, розглядаються такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: 1) виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; 2) структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; 3) Держархбудінспекцією. Накладати штраф від імені органів, визначених в абзацах другому - четвертому пункту 2, мають право: керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі. Згідно п. 3 Порядку № 244 штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. В силу вимог п. 2 ч. 1 ст.34 Закону №3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності. Частиною 1 ст. 36 Закону №3038-VI передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. При цьому, пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР) встановлено, що суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи без повідомлення про початок їх виконання, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинене щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), несуть відповідальність у вигляді штрафу у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб. З аналізу наведених норм вбачається, що саме суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів, несуть відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт. Аналізуючи доводи апелянта щодо правомірності винесення оскаржуваної постанови колегія суддів зазначає наступне. Судом апеляційної інстанції встановлено, що замовником капітального ремонту цокольного приміщення (підвалу) адмінбудівлі виконавчого комітету Коростенської міської ради Житомирської області за адресою: вул. Грушевського,22 м. Коростень, Житомирської області є не Коростенська міська рада Житомирської області, а виконавчий комітет Коростенської міської ради, що підтверджується договором про закупівлю робіт за бюджетні кошти № 126 від 03 травня 2019 року, який був укладений між ФОП ОСОБА_1 та виконавчим комітетом Коростенської міської ради Житомирської області в особі міського голови Москаленка В.В. Судова колегія зауважує, що міський голова Москаленко В.В. у вищезазначеному випадку діє від виконавчого комітету Коростенецької міської ради Житомирської області. При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що в даному випадку Коростенська міська рада Житомирської області не проводила жодних підготовчих та будівельних робіт, не укладала жодних договорів на виконання будь яких робіт. У зв`язку з чим, можна дійти висновку, що в силу вимог Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" Коростенська міська рада Житомирської області в указаних правовідносинах не є суб`єктом містобудування. Статтею 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні ради мають печатки із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. Згідно з ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Водночас, як встановлено судом першої інстанції та знайшло своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи, що згідно інформації з безкоштовного запиту Міністерства юстиції України вбачається, що Коростенська міська рада Житомирської області зареєстрована в якості юридичної особи 04.04.1990 року за номером 1 306 120 0000 000387 та має ідентифікаційний код юридичної особи 21680000, код ЄДРПОУ 13576977, а виконавчий комітет Коростенської міської ради Житомирської області зареєстрований в якості юридичної особи 04.04.1990 року за номером 1 306 120 0000 000368 та має ідентифікаційний код юридичної особи 21680000, код ЄДРПОУ 04053507. Вказані обставини свідчать про те, що Коростенська міська рада Житомирської області та виконавчий комітет Коростенської міської ради Житомирської області є різними юридичними особами і мають різні повноваження та функції. Таким чином, оскільки Коростенська міська рада Житомирської області не була замовником будівництва, у відповідності до Закону № 3038-VI, то остання і не може вважатись суб`єктом правопорушення, передбаченого пункту 2 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР. Аналогічна правова позиція викладена в постанові КАС ВС від 11 жовтня 2019 року у справі №825/1/17. Колегія суддів вважає необґрунтованими доводи апелянта, що до відповідальності притягнуто - виконавчий комітет Коростенської міської ради Житомирської області, оскільки по тексту постанови Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 27 червня 2019 року №11-./1006-7-18/2519/19 зазначено, що саме Коростенську міську раду Житомирської області визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.2 ст.2 Закону України " Про відповідальність за правопорушення сфері містобудівної діяльності". Вказане свідчить про те, що при винесенні оскаржуваної постанови відповідач діяв без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, не дослідивши питання, що замовником будівництва є не позивач, а виконавчий комітет Коростенської міської ради Житомирської області, у зв`язку з чим суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою на позивача накладено штраф у розмірі 69156 грн., є протиправною та такою, що підлягає скасуванню. Згідно із частиною 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. При цьому, відповідачем належним чином не доведено правомірність прийняття оскаржуваного податкового повідомлення-рішення про накладення на позивача штрафу за порушення строків реєстрації податкових накладних. У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Частиною 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд. Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини. Судова колегія зазначає, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини, зокрема, в рішенні по справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29). Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 315 та статті 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв`язку з чим апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Головуючий Гонтарук В. М. Судді Курко О. П. Біла Л.М.