Постанова КАС ВС № 200/17956/16-а(2а/200/684/16)

ПОСТАНОВА Іменем України 07 лютого 2020 року Київ справа №200/17956/16-а(2а/200/684/16) адміністративне провадження №К/9901/21730/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М., суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М., розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №200/17956/16-а (2а/200/684/16) за позовом депутатки Дніпровської міської ради VII скликання ОСОБА_1 до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича про визнання протиправним і скасування розпорядження за касаційною скаргою Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича на постанову Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська від 18 липня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Єлісєєвої Т.Ю.) і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Добродняк І.Ю., суддів Бишевської Н.А., Семененка Я.В.). УСТАНОВИВ: І. ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог Депутатка Дніпровської міської ради VII скликання ОСОБА_1 у жовтні 2016 року звернулася з адміністративним позовом до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича (далі також - «Міський голова»), в якому просила: - визнати протиправними дії відповідача щодо прийняття розпорядження №769-р від 13 жовтня 2016 року «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 4 жовтня 2016 року №732-р «Про скликання п`ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання», яким сесію Дніпровської міської ради перенесено на 20 жовтня 2016 року о 10:00 год; - скасувати розпорядження Міського голови №769-р від 13 жовтня 2016 року. В обґрунтування незаконності вказаного розпорядження позивачка зазначає, що воно прийняте з порушенням порядку, визначеного Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Дніпровської міської ради VII скликання, затвердженим рішенням сесії Дніпровської міської ради від 8 червня 2016 року №25/9 (далі - «Регламент»). Також позивачка вказує на те, що внаслідок порушення визначеного законодавством порядку прийняття оскаржуваного розпорядження вона як депутатка була обмежена в реалізації права на ефективну участь у черговій сесії міської ради та не мала достатньо часу для аналізу та надання пропозицій чи заперечень до проектів рішень міської ради, що були винесені на обговорення сесії. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій Бабушкінський районний суд міста Дніпропетровська постановою від 18 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року, позов задовольнив частково: визнав протиправними дії відповідача щодо прийняття розпорядження №769-р від 13 жовтня 2016 року. В іншій частині позовних вимог відмовив. Судові рішення мотивовані тим, що приймаючи оскаржуване розпорядження про перенесення сесії міської ради відповідач не дотримався вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та Регламенту, в результаті чого порушено порядок скликання сесії ради, а також права позивачки як депутатки цієї ради, зокрема на обговорення проекту рішення, підготовку правок до рішень, на запитання для доповідача та внесення альтернативного проекту рішення. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про скасування розпорядження №769-р від 13 жовтня 2016 року суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що сесія Дніпровської міської ради у визначений день відбулась, а отже це розпорядження вичерпало свою дію у зв`язку з його виконанням і суд позбавлений можливості скасувати акт, який втратив чинність. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що право переносити засідання на інший день надано не голові міської ради як головній посадовій особі територіальної громади, а головуючому на відповідному пленарному засіданні, а тому прийнявши оскаржуване розпорядження відповідач вирішив процедурне питання, яке має вирішуватися на пленарному засіданні ради та віднесене до її компетенції. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення) У касаційній скарзі Міський голова просить скасувати постанову Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська від 18 липня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року і прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Скаржник вказує на те, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом передбачена можливість повідомлення про місце і час проведення сесії ради не тільки за десять днів до її відкриття, а й не пізніше як за день до сесії. Також відповідач звертає увагу на те, що оскаржуваним розпорядженням вирішувалося питання щодо скликання сесії, а не її перенесення, а тому суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що Міський голова вирішив процедурне питання, яке віднесене до компетенції ради, а не її голови. Відтак скаржник вважає, що оскаржуване розпорядження було доведено до відома депутатів і населення міста в порядку та строки, передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» і Регламентом. Відзиву на касаційну скаргу позивачка не подала. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 4 жовтня 2016 року Міський голова видав розпорядження «Про скликання п`ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання» №732-р, яким скликав сесію на 19 жовтня 2016 року о 10.00 у приміщенні Дніпровської міської ради за адресою: просп. Дмитра Яворницького,

75. Це розпорядження було оприлюднено на сайті ради 6 жовтня 2016 року. 10 жовтня 2016 року на сайті ради оприлюднено проект рішення про порядок денний п`ятнадцятої сесії міської ради VII скликання, яка призначена на 19 жовтня 2016 року. 13 жовтня 2016 року розпорядженням відповідача №769-р внесені зміни до розпорядження від 4 жовтня 2016 року №732-р «Про скликання п`ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання», згідно яких цю сесію міської ради вирішено перенести і провести 20 жовтня 2016 року о 10-00 у тому ж приміщенні. Вважаючи розпорядження від 13 жовтня 2016 року №769-р незаконним, а дії Міського голови щодо його прийняття протиправними, позивач звернулася до суду. ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Повноваження міського голови визначені у статті 42 вказаного Закону. Так, частиною четвертою цієї статті передбачено, що міський голова, зокрема: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; видає розпорядження у межах своїх повноважень (пункти 2, 8, 20). Положеннями частини першої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Частиною четвертою цієї ж статті передбачено, що сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою. Відповідно до частини десятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Згідно з частиною п`ятнадцятою вказаної статті порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Частиною четвертою статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року №93-IV встановлено, що порядок реалізації прав депутатів місцевих рад визначається цим Законом, іншими законами України, які регулюють діяльність місцевих рад та їх органів, а також регламентом відповідної ради. Регламент Дніпровської міської ради встановлює порядок діяльності ради, скликання сесій ради, підготовки і розгляду питань, прийняття рішень ради та … інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією і законами України (пункт 1 статті 1 Регламенту). Положеннями пункту 4 статті 1 Регламенту встановлено, що дотримання Регламенту є обов`язковим для всіх депутатів ради, міського голови, секретаря ради, виконавчих органів ради, депутатських груп і фракцій, членів територіальної громади, фізичних і юридичних осіб. Згідно пунктів 1, 2 статті 3 Регламенту пленарні засідання сесій ради, засідання постійних комісій, а також тимчасових контрольних та інших комісій ради, є відкритими і гласними. Відкритість засідань реалізується шляхом вільного доступу представників засобів масової інформації, а також присутності запрошених осіб, почесних гостей і членів територіальної громади міста Дніпропетровська у встановленому Регламентом порядку. Відповідно до пункту 1 статті 20 Регламенту чергові сесії ради скликаються міським головою, як правило, раз на місяць, відповідно до плану роботи ради. Положеннями пункту 1 статті 23 Регламенту також визначено, що Порядок денний сесії ради формує міський голова не пізніше як за 10 днів до дати початку сесії. Приписами пункту 4 статті 20 Регламенту передбачено, що розпорядження міського голови про місце і час проведення та Порядок денний пленарних засідань сесії із зазначенням основних питань, які вносяться на розгляд ради, а також місця, дати і часу проведення доводиться Департаментом до відома кожного депутата та населення міста не пізніше як за 10 днів до її відкриття (у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії) через оприлюднення розпорядження, а також в електронній формі (шляхом надсилання повідомлення на електронну пошту депутата) або в інший можливий спосіб, а також здійснюється повідомлення через засоби масової інформації та офіційний веб-сайт ради. Відповідно до абзацу другого пункту 4 статті 21 Регламенту у разі відсутності кворуму для прийняття рішення головуючий може перенести голосування на інший час або оголосити перерву у засіданні не більше ніж на 2 робочі дні. Про час продовження засідання депутатам повідомляється додатково. Згідно пункту 2 статті 30 Регламенту, якою визначаються умови повноважності пленарних засідань ради, у разі відсутності необхідної кількості депутатів головуючий за згодою голів фракцій (груп) може перенести початок пленарного засідання на годину для виклику відсутніх депутатів або перенести проведення засідання на інший день. ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень, зокрема правильність застосування судами норм матеріального права, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламент закріплюють повноваження міського голови скликати сесії міської ради та видавати з цього питання відповідні розпорядження (пункти 8, 20 частини четвертої статті 42 цього Закону, пункт 1 статті 20 Регламенту). Також вказаним Законом і Регламентом встановлені умови, які мають бути дотримані у разі скликання міським головою наступної сесії відповідної ради, а саме: рішення про таке скликання має бути доведено до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина десята статті 46 вказаного Закону, пункт 4 статті 20 Регламенту). Тобто законодавець і Дніпровська міська рада визначили обов`язкові умови, що мають бути дотримані міським головою при скликанні сесії - доведення дати її скликання та відповідного порядку денного до відома депутатів не менше як за 10 днів до сесії (крім виняткових випадків). Суди встановили, що розпорядженням від 4 жовтня 2016 року Міський голова скликав сесію на 19 жовтня 2016 року і це розпорядження було оприлюднене 6 жовтня 2016 року, тобто більші ніж за десять днів до сесії. Відтак депутати були заздалегідь повідомлені про скликання сесії, а тому вимоги законодавства щодо дотримання Міським головою десятиденного строку доведення до їх відома дати скликання сесії були дотримані. 10 жовтня 2016 року на сайті Дніпровської міської ради був оприлюднений проект рішення про порядок денний п`ятнадцятої сесії, яка призначена на 19 жовтня 2016 року. Тобто про питання, які були винесені на розгляд сесії, депутати мали змогу дізнатися за дев`ять днів до відкриття сесії, а не за десять, як того вимагає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламент. З цього приводу суд апеляційної інстанції дослідив лист від 12 жовтня 2016 року №3/3-11 та встановив, що у вказаному листі були викладені обставини щодо порушення Міським головою строку оприлюднення порядку денного вказаної сесії. Так, у ньому начальник управління правового забезпечення Дніпровської міської ради звернувся до відповідача з проханням про скликання сесії на більш пізній час з метою дотримання десятиденного терміну повідомлення депутатів та населення про порядок денний сесії. Відтак прийняття оскаржуваного розпорядження про перенесення сесії з 19 на 20 жовтня 2016 року було зумовлене необхідністю дотримання прав депутатів та населення щодо ознайомлення з порядком денним відповідної сесії. Враховуючи викладене, право депутатів на повідомлення про порядок денний п`ятнадцятої чергової сесії Дніпровської міської ради за десять днів до її скликання порушене не було. Також Верховний Суд зауважує, що змінивши оскаржуваним розпорядженням дату скликання сесії Міський голова не зменшив гарантований законодавством строк на підготовку депутатів до неї, а навпаки збільшив цей строк з метою недопущення порушення їх прав на вчасне ознайомлення з порядком денним та забезпечення можливості подати відповідні пропозиції. Отже, з викладеного випливає, що відповідач дотримав вимог законодавства стосовно доведення до відома депутатів та населення не пізніше як за десять днів розпорядження про скликання сесії та питань, які були винесені на її розгляд. Викладене свідчить про те, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували норми частини десятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та пункту 4 статті 20 Регламенту з огляду на встановлені ними обставини. Так, частково задовольняючи позов суди, зокрема, виходили з того, що в оскаржуваному розпорядженні не було зазначено про виключні обставини, за яких відповідач міг довести необхідну інформацію до відома депутатів і населення не пізніше як за день до сесії. Відтак суди не врахували того, що Міський голова не порушив десятиденний строк на доведення до відома свого рішення про скликання сесії, яка мала відбутися 19 жовтня 2016 року та в подальшому була перенесена на день пізніше, а тому необхідності посилатися на виключні обставини у відповідача не було. Крім того, Верховний Суд не погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що відповідач порушив порядок перенесення сесії, визначений статтями 21, 30 Регламенту. У зв`язку з цим також не можна погодитися з висновками апеляційного суду стосовно того, що приймаючи розпорядження про перенесення сесії Міський голова вирішив процедурне питання, яке віднесене до компетенції ради, з огляду на таке. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» врегульовані загальні питання щодо реалізації міським головою повноважень на скликання сесії відповідної ради. Питання щодо перенесення сесії цей Закон не регулює, обмежуючись визначенням права міського голови скликати сесії та видавати розпорядження. Щодо Регламенту, то як стаття 21, так і стаття 30 визначає повноваження головуючого на пленарному засіданні ради, а саме: переносити голосування, оголошувати перерву у засіданні (стаття 21), переносити початок пленарного засідання або переносити проведення засідання на інший день (стаття 30). Суд апеляційної інстанції вірно зазначив, що головуючий може реалізувати повноваження щодо перенесення сесії виключно на пленарному засіданні, яке відповідно до статті 29 Регламенту є складовою сесії. Однак суд не врахував, що такі повноваження оскаржуваним розпорядженням Міський голова не реалізовував і не міг реалізувати, оскільки переніс дату сесії, а не пленарного засідання. Натомість, важливо зауважити, що прийнявши розпорядження про перенесення сесії на більш пізню дату, відповідач діяв у межах визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноважень, які стосуються його права скликати сесії та не стосуються процедурних питань, що врегульовані Регламентом. З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували положення частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у сукупності з приписами статей 21, 29, 30 Регламенту. За встановлених судами обставин та відповідного правого регулювання суд касаційної інстанції вважає, що оскаржуване розпорядження прийнято Міським головою на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Відтак, встановивши неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права, а тому вийшовши за межі доводів касаційної скарги, що передбачено частиною третьою статті 341 КАС України, Верховний Суд вважає за необхідне оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог скасувати та прийняте нове, яким у задоволенні позову відмовити. Частинами першою, третьою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича задовольнити частково. Постанову Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська від 18 липня 2017 року і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року в частині задоволених позовних вимог скасувати та ухвалити в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити. В решті постанову Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська від 18 липня 2017 року і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена. ……………………………. ……………………………. ……………………………. Н.М. Мартинюк А.В. Жук Ж.М. Мельник-Томенко, Судді Верховного Суду