Постанова КАС ВС № 727/4813/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 30 січня 2020 року Київ справа №727/4813/16-а адміністративне провадження №К/9901/32305/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 727/4813/16-а за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці у складі судді Волошина С.О. від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду (колегія суддів у складі: Граб Л.С., Гонтарука В.М., Білої Л.М.) від 07 грудня 2016 року, ВСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ

1. В червні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Чернівецької міської ради (далі також - відповідач), в якому з врахуванням уточнених позовних вимог просив: визнати протиправним та скасувати рішення Чернівецької міської ради 56 сесії VI скликання від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)"; визнати протиправним та скасувати пункт 4.2 рішення Чернівецької міської ради 7 сесії VII скликання від 26 травня 2016 року №266 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань"; зобов`язати Чернівецьку міську раду повторно, в строк, визначений частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, від дня набрання рішенням суду законної сили, розглянути заяву позивача про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,1000 га, у власність за адресом пров. Курильський для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд згідно поданих графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

2. Постановою Шевченківського районного суду м. Чернівці від 12 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено. 3. 06 січня 2017 року позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року. Просить їх скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 січня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі.

5. В подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.

6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В. II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07 вересня 2015 року позивач звернувся до Чернівецької міської ради з заявою щодо виділення, йому, як учаснику антитерористичної операції, земельної ділянки для будівництва індивідуального будинку, надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,1000 га у власність за адресою пров. Курильський у м. Чернівці для будівництва і обслуговування господарських будівель і споруд. 26 травня 2016 року сесією Чернівецької міської ради прийнято рішення № 266 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань", пунктом 4.2 якого позивачу відмовлено у наданні дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки за вказаною адресою, у зв`язку з її розміщенням в межах території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаються виключно на конкурентних засадах (підстава: рішення міської ради VI скликання від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)"). ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

8. Позивач вимоги обґрунтував тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою позивачу є протиправною, невмотивованою та необґрунтованою, а тому пункт 4.2 рішення Чернівецької міської ради 7 сесії VII скликання від 26 травня 2016 року № 266 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань" підлягає скасуванню. Підставою відмови у наданні позивачу дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки є рішення Чернівецької міської ради від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)", оскільки остання знаходиться в межах території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва м. Чернівцях надаються виключно на конкурентних засадах у відповідності до зазначеного рішення. Рішення Чернівецької міської ради від 03 листопада 2014 року № 1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)", на думку позивача, є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки не відповідає вимогам статті 116 - 118 Земельного кодексу України та законам України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про основи містобудування", а також Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 290 від 16 листопада 2011 року. Відповідач оскаржуваним рішенням фактично визначив умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. Крім того, оскаржуване рішення не затверджувалося у встановленому законом порядку, як того вимагають положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про основи містобудування", Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290, відповідно не є містобудівною документацією та не може обмежувати права громадян на отримання вільної земельної ділянки (дозволу на розробку проекту землеустрою), і згідно положень статті 118 Земельного кодексу України така відмова не може вважатись обґрунтованою та вмотивованою. Зазначене рішення не містить жодних заборон щодо виділення земельних ділянок учасникам бойових дій без конкурсу.

9. Відповідач заперечив проти задоволення позову та зазначив, що місце розташування земельної ділянки, яку позивач мав намір отримати безоплатно у власність для будівництва житлового будинку (пров. Курильський), не відповідає вимогам нормативно-правового акта, а саме: рішенню Чернівецької міської ради VI скликання від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)". Зазначеним рішенням затверджено схему та опис меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні). Твердження позивача про те, що оскаржуване рішення від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)" є містобудівною документацією та регуляторним актом, яке прийняте з порушенням вимог щодо порядку оприлюднення та громадського обговорення такого акта, не відповідає дійсності, оскільки воно не регулює господарські або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а також не регулює планування, забудову та інше використання територій для містобудівних потреб. Зазначене рішення є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, який повинен враховуватись Дпартаментом містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради при підготовці рішень щодо розпорядження комунальним майном - землею, яка належить територіальній громаді міста Чернівців. Рішення прийнято на підставі рекомендації робочої групи з визначення меж території, на якій вільні земельні ділянки будуть передаватись виключно на конкурентних засадах, створеної розпорядженням Чернівецького міського голови від 16 липня 2014 року № 234-р, до складу якої входили депутати міської ради, головний архітектор міста, інші посадові особи виконавчих органів міської ради. Крім того, відповідач зазначив, що позивачем пропущено строк звернення до суду для оскарження зазначеного рішення. ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що відповідач діяв в межах своїх повноважень та у спосіб, визначений статтею 19 Конституції України, статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статтями 118, 122 Земельного кодексу України. V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ

11. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, оскільки підставою для відмови у надані дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки є рішення відповідача від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)", яке не затверджувалось у встановленому законом порядку, як того вимагають положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про основи містобудування", Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290, відповідно не є містобудівною документацією та не може обмежувати права громадян на отримання вільної земельної ділянки (дозволу на розробку проекту землеустрою), і згідно положень статті 118 Земельного кодексу України така відмова не може вважатись обґрунтованою та вмотивованою, оскільки останньою передбачено вичерпний перелік підстав для такої відмови. Судами попередніх інстанцій не взято до уваги та не спростовано те, що подані позивачем документи для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, як за змістом, так і кількістю відповідають переліку, наведеному у статті 118 Земельного кодексу України; заявлений розмір земельної ділянки (0,10 га) відповідає нормам Земельного кодексу України; оскаржуване рішення відповідача від 03 листопада 2014 року № 1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)" не містить жодних заборон щодо виділення земельних ділянок учасникам бойових дій без конкурсу, та пров. Курильський не зазначений в описі меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні). Крім того, судами не взято до уваги ту обставину, що оскаржуваним рішенням від 03 листопада 2014 року № 1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)", відповідач, фактично визначив умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. Вказане рішення є регуляторним актом і при його прийняті порушено Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. Прийняття зазначеного рішення відбулось без проведення відповідних громадських слухань, обов`язковість проведення яких визначена чинним законодавством. Також судами попередніх інстанцій необґрунтовано не визнано поважність причин пропуску позивачем строків на оскарження позивачем рішення відповідача від 03 листопада 2014 року № 1400 Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)", оскільки про його існування позивачу стало відомо лише після отримання витягу з рішення Чернівецької міської ради 7 сесії VII скликання від 26 травня 2016 року № 266, а з його змістом ознайомився з листа Дпартаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради від 02 липня 2016 року, що підтверджує поважність пропущення строків звернення до суду.

12. Від відповідача заперечення або відзиву на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до частини 4 статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд зазначає наступне.

14. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

15. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

16. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

17. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що ї передбачені Конституцією та законами України.

18. Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.

19. У статті 1 Закону № 280/97-ВР наведено визначення виконавчих органів рад, згідно з яким ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

20. Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.

21. У статті 12 Земельного кодексу України визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

22. Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.

23. Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.

24. Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина 1 статті 144 Конституції України).

25. Пунктом «б» частини 1 статті 81 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

26. Згідно пункту «г» частини 1 статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в містах - не більше 0,10 гектара.

27. Згідно з частинами 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

28. Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

29. Згідно з положеннями частини 7 даної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

30. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

31. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.

32. Частиною 1 статті 122 Земельного кодексу України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

33. Порядок передачі земельних ділянок у користування (в тому числі, і в оренду) врегульовано приписами статей 123, 124 Земельного кодексу України залежно від особливостей таких земельних ділянок.

34. Слід зауважити, що стаття 123 Земельного кодексу України визначає саме порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, в той час, як приписи статті 124 Земельного кодексу України встановлюють порядок передачі земельних ділянок в оренду.

35. Частинами 2 та 3 статті 124 Земельного кодексу України передбачено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.

36. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

37. Положення частини 1 статті 134 Земельного кодексу України визначають, що земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

38. При цьому, частиною 3 статті 134 Земельного кодексу України визначено, що земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу. Земельні торги не проводяться при безоплатній передачі земельних ділянок особам, статус учасника бойових дій яким надано відповідно до пунктів 19 і 20 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

39. Таким чином, первинним є з`ясування статусу особи, якою подано заяву, та того, чи розповсюджуються на таку особу положення частин 2 та 3 статті 134 Земельного кодексу України, в залежності від чого і визначається порядок реалізації відповідного права на отримання (оформлення) права на землю. 40.Як встановлено судами попередніх інстанцій, 07 вересня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Чернівецької міської ради з заявою щодо виділення, йому, як учаснику антитерористичної операції, земельної ділянки для будівництва індивідуального будинку, надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,10 га, у власність за адресою пров. Курильский у м. Чернівцях для будівництва і обслуговування господарських будівель і споруд.

41. Відповідно до пункту 14 статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" учасникам бойових дій (статті 5, 6) надаються такі пільги, зокрема першочергове забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом.

42. Положення частини 3 статті 134 Земельного кодексу України поширюють свою дію на випадки саме безоплатної передачі земельної ділянки учасникам бойових дій (яким є позивач відповідно до посвідчення від 09 березня 2016 року №089408). Разом з тим, і положення Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" передбачають відповідні пільги щодо першочергового забезпечення учасників бойових дій земельними ділянками саме для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.

43. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16 травня 2019 року № 803/860/18.

44. В межах даної справи позивач звернувся до відповідача із заявою про надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування господарських будівель і споруд, вважаючи, що в даному випадку розповсюджується виключення, передбачене частиною 3 статті 134 Земельного кодексу України, про можливість отримання земельної ділянки на безконкурентних засадах, з чим помилково не погодились суди попередніх інстанцій.

45. Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що судами попередніх інстанцій помилково не враховано положення частини 3 статті 134 Земельного кодексу України (з урахуванням приписів статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"), які передбачають пільги для фізичних осіб - учасників бойових дій щодо виділення земельних ділянок саме для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, а тому вимога про визнання протиправним та скасування пункту 4.2 рішення Чернівецької міської ради 7 сесії VII скликання від 26 травня 2016 року №266 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань" підлягає задоволенню.

46. Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання Чернівецької міської ради повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,1000 га, у власність за адресом пров. Курильський для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд згідно поданих графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

47. Щодо вимоги позивача про визнання протиправним та скасування рішення Чернівецької міської ради 56 сесії VI скликання від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)", колегія суддів зазначає наступне.

48. Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки: - приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу на референдумі, так і уповноваженим на це органом за встановленою законом процедурою; - містить загальнообов`язкові правила поведінки; - розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

49. Тому, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

50. Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

51. Крім того, Суд зазначає, що дія нормативно-правового акта є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акта.

52. Тому факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акта, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акта.

53. Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, необхідно брати до уваги таке: - багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акта; - дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; - дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; - чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); - чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; - коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

54. З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною 2 статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом його чинності.

55. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 712/8985/17 та від 30 травня 2019 року у справі №457/908/17.

56. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуване рішення Чернівецької міської ради 56 сесії VI скликання від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)" є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування.

57. Проте останніми не враховано особливості провадження у справах щодо оскарження такого, що визначено статтею 171 КАС України (у редакції, на час звернення позивача до суду з позовом).

58. Статтею 171 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду з цим позовом) передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць. Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили. Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку. Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

59. Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

60. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

61. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду практики Європейського суду з прав людини (пункт 55 рішення у справі «Лучанінова проти України», пункт 27 рішення у справі "Ріпан проти Австрії" (Riepan v. Austria).

62. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. При цьому, нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

63. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування, як попередньою так і чинною редакцією КАС України, передбачена спеціальна процедура, відмінна до тієї, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

64. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.

65. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

66. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а.

67. Так як суди попередніх інстанцій помилково не врахували, що однією з вимог позову є скасування нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування (на який відповідач послався, як на підставу відмови у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність), позов у цій частині необхідно направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

68. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

69. Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

70. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

71. При цьому, зазначений висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

72. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

73. Згідно з частинами 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

74. Частиною 1 статті 351 КАС України передбачено, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

75. Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

76. З урахуванням вказаних обставин, колегія суддів вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити частково. Постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Чернівецької міської ради 56 сесії VI скликання від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)" скасувати. У цій частині справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року в частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування пункту 4.2 рішення Чернівецької міської ради 7 сесії VII скликання від 26 травня 2016 року №266 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань"; зобов`язання Чернівецьку міську раду повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки скасувати. У цій частині ухвалити нове рішення, яким визнати протиправним та скасувати пункт 4.2 рішення Чернівецької міської ради 7 сесії VII скликання від 26 травня 2016 року №266 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань", та зобов`язати Чернівецьку міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 07 вересня 2015 року про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,10 га, у власність за адресом провулок Курильський для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

77. Під час розгляду справи в частині вимог про визнання протиправним та скасування рішення Чернівецької міської ради 56 сесії VI скликання від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)", судами необхідно врахувати висновки і мотиви, з яких скасоване рішення в цій частині, та прийняти законне і обґрунтоване рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Чернівецької міської ради 56 сесії VI скликання від 03 листопада 2014 року №1400 "Про затвердження схеми та опису меж території, на якій вільні земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва в м. Чернівцях надаватимуться виключно на конкурентних засадах (аукціоні)" скасувати. У цій частині справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року в частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування пункту 4.2 рішення Чернівецької міської ради 7 сесії VII скликання від 26 травня 2016 року №266 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань"; зобов`язання Чернівецьку міську раду повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки скасувати. У цій частині ухвалити нове рішення, яким визнати протиправним та скасувати пункт 4.2 рішення Чернівецької міської ради 7 сесії VII скликання від 26 травня 2016 року №266 "Про розгляд звернень громадян щодо надання дозволів на складання проектів відведення земельних ділянок та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань", та зобов`язати Чернівецьку міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 07 вересня 2015 року про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,10 га у власність за адресом провулок Курильський для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд. Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач І.В. Желєзний Суддя Я.О. Берназюк Суддя І.В. Саприкіна