Постанова КАС ВС № 560/798/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 22 січня 2020 року м. Київ справа №560/798/16-а адміністративне провадження №К/9901/38893/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., за участю позивача ОСОБА_1 , представника позивач Губаря В.Є., розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дубровицького районного суду Рівненської області від 18 січня 2017 року (суддя Оборонова І.В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року (колегія у складі суддів Мацький Є.М., Капустинський М.М., Шидловський В.Б.) у справі № 560/798/16-а за позовом ОСОБА_1 до Дубровицької міської ради Рівненської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди. І. РУХ СПРАВИ 1. 29.08.2016 до Дубровицького районного суду Рівненської області надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Дубровицької міської ради Рівненської області.

2. Позивач просив суд: - визнати протиправною бездіяльність Дубровицької міської ради щодо неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність йому для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,0591 га та надання земельної ділянки у власність; - зобов`язати Дубровицьку міську раду прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність йому для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,0591 га та надання йому цієї земельної ділянки у власність. - стягнути завдану протиправною бездіяльністю моральну шкоду в сумі 20 000 грн.

3. Постановою Дубровицького районного суду Рівненської області від 18.01.2017, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017, позов задоволено частково, а саме визнано протиправною бездіяльність Дубровицької міської ради, що полягає у неприйнятті рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0591 га для надання йому цієї земельної ділянки у власність. В решті позовних вимог відмовлено. 4. 07.04.2017 від ОСОБА_1 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга, в якій він просить скасувати судові рішення в частині, в якій йому в позові відмовлено. В цій частині прийняти нове про задоволення позову. Просить справу розглядати за його участю.

5. Ухвалою від 10.04.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження. 6. 04.05.2017 від Дубровицької міської ради надійшли заперечення проти касаційної скарги.

7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд до Верховного Суду. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами встановлено, що рішенням Дубровицької міської ради №909 від 18.03.2010 ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,0591 га. 9. 10.03.2014 ОСОБА_1 звернувся до ПП «Дубровицьке ЗКБ» із заявою про виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у його власність.

10. ПП «Дубровицьке земельне кадастрове бюро» виготовлено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 зазначеної земельної ділянки.

11. У Висновку ДП «НДЦ» «Охоронна археологічна служба України» інституту археології національної академії наук України «Про проведення наукової археологічної експертизи земельної ділянки» №895/17 від 31.03.2014 вказано, що земельна ділянка не відноситься до земель історико-культурного призначення, а тому будь-які земляні роботи, пов`язані із будівництвом, на ній проводити можливо.

12. Висновком Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації №46 від 15.05.2014 погоджено відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки.

13. Висновком Управління Держземагенства у Дубровицькому районі Рівненської області №03-10/2293 від 06.06.2014 погоджено проект землеустрою.

14. Листом Дубровицька міська рада №3 від 18.07.2016 повідомила ОСОБА_1 , що його заява щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва розглядалася на засіданні сесії ради 22.04.2016 та 24.06.2016, проте рішення не прийнято. ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15. Позивач вимоги обґрунтував тим, що йому надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Після виготовлення всієї технічної документації та погоджень на дану земельну ділянку, було виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Після цього ним неодноразово подавались до Дубровицької міської ради заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проте до цього часу відповідного рішення не прийнято. Такою бездіяльністю відповідача йому було завдано моральної шкоду.

16. Відповідач стверджував, що Дубровицька міська рада тричі виносила на засідання сесій ради проект рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення позивачу у власність земельної ділянки, після чого були проведені відповідні голосування, але рішення прийняте не було. Тому підстав визнавати дії міської ради протиправними немає. Крім того, позивач просить зобов`язати міську раду прийняти конкретне рішення, що є неприпустимим, оскільки голосування є правом депутатів, а не їх обов`язком. Також позивач жодним чином не підтвердив характер та обсяг моральних, фізичних та душевних страждань. ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Задовольняючи позов в частині визнання протиправною бездіяльності міської ради щодо неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою, суди виходили з того, що Дубровицькою міською радою Рівненської області вказаний проект землеустрою не затверджений, що є протиправним, оскільки відповідно до частини 9 статті 118 Земельного Кодексу України, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

18. Суди відмовили в задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки це є правом адміністративного органу на власний розсуд прийняти одне з кількох можливих рішень, в залежності від певних обставин. Суд не може перебирати на себе повноваження дозвільного органу.

19. В задоволенні позовних вимог про стягнення моральної шкоди відмовлено, оскільки позивачем не було обґрунтовано в чому полягає ця шкода, не доведено факту завдання йому моральних страждань, душевних переживань та не надано доказів для підтвердження одержаних ним моральних страждань. V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. Позивач у касаційній скарзі просить скасувати рішення судів в частині, в якій йому відмовлено в позові з тих підстав, що суди, визнавши існуюче щодо позивача порушення, не забезпечили поновлення порушеного права, не застосували ефективний спосіб захисту про який просив позивач.

21. Крім того, позивач зазначав в чому полягає завдана йому моральна шкода, але суди цих обґрунтувань не взяли до уваги.

22. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач зазначав, що суди правильно відмовили у задоволенні вимоги про зобов`язання міської ради прийняти конкретне рішення, оскільки це є виключними повноваженнями органу місцевого самоврядування. Факт заподіяння моральної шкоди позивач не довів. VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.

24. Предметом спору є як підстави незатвердження проекту землеустрою, так і зобов`язання суб`єкта владних повноважень затвердити проект шляхом прийняття відповідного рішення.

25. Суди попередніх інстанції перевірили та встановили, що підстави для незатвердження проекту землеустрою, поданого позивачем, були відсутні. Оскільки жодне рішення за результатами розгляду на сесії ради питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 у власність земельної ділянки не приймалось, має місце протиправна бездіяльність. Водночас, способу відновлення порушеного права позивача суди попередніх інстанцій не обрали.

26. Доводи касаційної скарги стосуються лише способу захисту прав позивача та факту заподіяння моральної шкоди. (а) щодо ефективного способу захисту

27. Відповідно до частини 9 статті 118 ЗК України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

28. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (частини 10, 11 статті 118 ЗК України).

29. Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.

30. Відповідно до норм частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

31. Згідно з частинами 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

32. Виходячи з наведених правових норм, рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою належить до виключних повноважень міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради щодо про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду.

33. З матеріалів справи вбачається, що позивач звертався до Дубровицької міської ради щодо затвердження проекту землеустрою. Це питання тричі виносилось на засідання сесій, але рішення не було прийнято. Отже, відсутність рішення Дубровицької міської ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою свідчить про її протиправну бездіяльність.

34. Верховний Суд вже розглядав подібні справи та робив висновки щодо дискреційних повноважень. Судова практика у цій категорії справ є усталеною.

35. Суди виходять з того, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

36. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

37. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

38. У справі, що переглядається, повноваження щодо затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, регламентовано статтею 118 ЗК України.

39. Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - затвердити проект землеустрою або відмовити в його затвердженні, якщо для цього є законні підстави. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

40. Застосовуючи ці підходи до справи, що розглядається, Суд не погоджується з висновком судів попередніх інстанції про те, що зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

41. Що стосується способу захисту прав позивача, то Суд виходить з того, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).

42. Ця мета перегукується зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

43. Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).

44. Засіб юридичного захисту має бути «ефективним» в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі «Аксой проти Туреччини» (Aksoy v. Turkey), п. 95).

45. При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі «Джорджевич проти Хорватії», п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі «Ван Остервійк проти Бельгії», п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

46. Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003).

47. Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів. Зокрема, у рішенні від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

48. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово покликався на те, що «ефективний засіб правового захисту» у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції (Постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16 СМ, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12 ).

49. З огляду на необхідність обрання найбільш ефективного способу захисту порушеного права, колегія суддів відзначає наступне.

50. Суд застосовує законодавство, що діє на час розгляду справи. На час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанції повноваження суду були визначені у ст. 167 КАС України (у редакції, що діяла до 14.12.2017). У ній передбачено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, зокрема, про зобов`язання відповідача вчинити певні дії (п. 2 ч. 2).

51. Частиною 4 статті 245 КАС України (у редакції, що діє з 15.12.2017) визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

52. Відповідач протиправно відмовив у затвердженні проекту землеустрою для відведення земельної ділянки та не прийняв відповідного рішення. Визнання такої бездіяльності протиправною, як і зобов`язання відповідача розглянути клопотання позивача повторно, не захистить порушені права ефективно.

53. Натомість належним та ефективним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою.

54. У зв`язку з цим, суди дійшли неправильного висновку про відмову у задоволенні позову в частині зобов`язання Дубровицької міську раду прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність йому для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,0591 га та надання йому цієї земельної ділянки у власність.

55. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

56. Враховуючи наведене, Суд встановив неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення в частині обрання ефективного способу захисту. (б) щодо відшкодування моральної шкоди

57. Доводи касаційної скарги стосуються також і неправильного застосування судами норм матеріального права, що регулюють відшкодування моральної шкоди.

58. Суди дійшли висновку про відсутність доказів, які б підтверджували факт завдання позивачу моральної шкоди з боку відповідача, і свідчили про наявність причинно-наслідкового зв`язку між нібито допущеною ним бездіяльністю і тими наслідками, про які зазначено у позові.

59. Проте колегія суддів Верховного Суду з цим не погоджується з огляду на наступне.

60. Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

61. Неналежне виконання органами державної влади чи місцевого самоврядування своїх повноважень, що призвело до порушення прав людини, свідчить про невиконання державою в особі відповідного органу її головного обов`язку перед людиною - утверджувати та забезпечувати її права.

62. Відповідно до ст. 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

63. Відповідно до ч. 3 ст. 23 Цивільного кодексу України моральна шкода відшкодовується грішми, іншим майном або в інший спосіб. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.

64. Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

65. Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади, були сформульовані Верховним Судом у постанові від 10.04.2019 у справі №464/3789/17. Зокрема, Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту (п. 49). Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання (п.52). Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого (п. 56). У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади або органом місцевого самоврядування, суд, оцінивши обставин справи, повинен встановити чи мали дії (рішення, бездіяльність) відповідача негативний вплив, чи досягли негативні емоції позивача рівня страждання або приниження, встановити причинно-наслідковий зв`язок та визначити співмірність розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам. При цьому, в силу ст. 1173 ЦК України шкода відшкодовується незалежно від вини відповідача, а протиправність його дій та рішень презюмується - обов`язок доказування їх правомірності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України) (п.57).

66. Вимоги про відшкодування моральної шкоди у сумі 20000 гривень позивач пов`язував з надмірною тривалістю розгляду його заяви від 25.01.2016 про затвердження проекту землеустрою, за якою рішення не було прийнято, хоча це питання декілька разів виносилось на засідання сесії. Окрім того, тривала боротьба за свої права на отримання земельної ділянки виснажує його, завдає душевних страждань, що викликало у нього знервованість, дискомфорт, почуття безперспективності витрачених зусиль і часу, зневіру в законності дій відповідача, який є органом місцевого самоврядування. Позивач вважає, що відповідач безпідставно зволікав з прийняттям за його заявою відповідного рішення.

67. Відповідач пояснив, що через недостатність голосів рішення не було прийнято.

68. Відповідно до п. 10) ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку.

69. Питання про затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність повинно бути вирішено протягом одного місяця. Тривале безпідставне не прийняття радою рішення про затвердження проекту землеустрою не відповідає критеріям розумного строку.

70. У рішенні від 15.01.2009 у справі "Бурдов проти Російської Федерації" (скарга № 33509/04, п. 100, наводиться без посилань на інші рішення) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що коли йдеться про моральну шкоду, існує обґрунтована і водночас спростовна презумпція, що надмірно тривале провадження даватиме підстави для відшкодування моральної шкоди. Суд вважає таку презумпцію особливо незаперечною у випадку надмірної затримки у виконанні державою винесеного проти неї судового рішення, враховуючи те, що недотримання державою свого зобов`язання з повернення боргу після того, як заявник, пройшовши через судовий процес, домігся успіху, неминуче викликатиме у нього почуття розпачу.

71. У згаданому рішенні йдеться про надмірну затримку у виконанні державою судового рішення, винесеного проти неї. Проте, цей підхід може застосовуватися до будь-яких адміністративних процедур, що затримуються на тривалий час внаслідок протиправних дій (бездіяльності) держави.

72. Для прикладу, у постанові від 15.08.2019 у справі №823/782/16 Верховний Суд дійшов висновку, що тривалий не розгляд заяви позивача, ненадання по ній чіткої та зрозумілої, обґрунтованої та вичерпаної відповіді, що зумовило необхідність неодноразового звернення до судів, виконавчої служби, та призвело до порушення прав та інтересів позивача, у тому числі права на інформацію, завдало моральної шкоди.

73. Наслідуючи цей підхід, Суд вважає, що коли йдеться про моральну шкоду, існує обґрунтована і водночас спростовна презумпція, що надмірно тривале адміністративне провадження є підставою для відшкодування моральної шкоди.

74. У практиці Європейського Суду з прав людини порушення державою прав людини, що завдають психологічних страждань, розчарувань та незручностей зокрема через порушення принципу належного врядування, кваліфікуються як такі, що завдають моральної шкоди (див. наприклад, Рисовський проти України, № 29979, п. 86, 89; від 20 жовтня 2011, Антоненков та інші проти України, № 14183/02, п. 71, 22 листопада 2005).

75. Таким чином, психологічне напруження, розчарування та незручності, що виникли внаслідок порушення органом держави чи місцевого самоврядування прав людини, навіть якщо вони не потягли вагомих наслідків у вигляді погіршення здоров`я, можуть свідчить про заподіяння їй моральної шкоди.

76. Виходячи із загальних засад доказування, у справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органами державної влади та органами місцевого самоврядування, позивач повинен довести, які саме дії (рішення, бездіяльність) спричинили страждання чи приниження, яку саме шкоду вони заподіяли і який її розмір.

77. При цьому слід виходити з презумпції, що порушення прав людини з боку суб`єктів владних повноважень прямо суперечить їх головним конституційним обов`язкам (ст. 3. 19 Конституції України) і завжди викликає у людини негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого.

78. У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади або органом місцевого самоврядування, суд, оцінивши обставин справи, повинен встановити чи мали дії (рішення, бездіяльність) відповідача негативний вплив, чи досягли негативні емоції позивача рівня страждання або приниження, встановити причинно-наслідковий зв`язок та визначити співмірність розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам. При цьому, в силу ст. 1173 ЦК України шкода відшкодовується незалежно від вини відповідача - органу державної влади чи місцевого самоврядування, а протиправність його дій та рішень презюмується - обов`язок доказування їх правомірності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

79. З огляду на характер правовідносин між людиною і державою (в особі органу державної влади чи органу місцевого самоврядування), з метою забезпечення реального та ефективного захисту прав людини, у справах адміністративного судочинства саме на суб`єкта владних повноважень-відповідача покладається тягар спростування факту заподіяння моральної шкоди та доведення неадекватності (нерозумність, несправедливість) її розміру, визначеного позивачем.

80. Суд бере до уваги, що з витягу з протоколу 11 чергової сесії Дубровицької міської ради 7 скликання, яка відбулась 28.09.2016 вбачається, що питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 було включено до порядку денного. Під час розгляду цього питання, міський голова Микульський Б.М. доповідав, що внаслідок того, що рада не може в черговий раз прийняти рішення про затвердження йому проекту землеустрою, ОСОБА_1 звернувся до суду. Доповів присутнім, що у позовній заяві ним заявлено до відшкодування моральну шкоду в розмірі 20000 грн. Незважаючи на це, рада рішення не прийняла. Така поведінка свідчить про умисну вину відповідача у правопорушенні (протиправній бездіяльності).

81. Зважаючи на ці обставини, Суд дійшов висновку, що негативні емоції позивача внаслідок тривалого та умисного не розгляду його звернення перебувають у причинно-наслідковому зв`язку із діями відповідача, а відтак завдали йому моральної шкоди.

82. Визначаючи співмірність розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам, Суд виходить з засад розумності та справедливості.

83. У постанові від 05.12.2018 у справі № 210/5258/16-ц Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сума відшкодування моральної шкоди має бути аргументованою судом з урахуванням, зокрема, визначених у ч. 3 ст. 23 ЦК України критеріїв і тоді, коли таке відшкодування присуджується у сумі суттєво меншій, аніж та, яку просив позивач. Велика Палата Верховного Суду не погодилася з судами першої й апеляційної інстанцій, які задовольнили позовну вимогу у розмірі майже вчетверо меншому порівняно з тим, який просив стягнути позивач. Проте, не відкинувши жодні аргументи позивача про обставини, які свідчать про глибину його фізичного болю та страждань, не навели мотивів для такого визначення розміру відшкодування моральної шкоди (п. 68, 70).

84. Отже, зменшуючи визначений позивачем розмір відшкодування моральної шкоди, суди повинні наводити відповідні мотиви.

85. Оцінюючи розмір грошового відшкодування моральної шкоди, Суд бере до уваги, що з пояснень, які позивач надав в судовому засіданні, негативні емоції, яких він зазнав внаслідок протиправної бездіяльності відповідача, не мали впливу на умови його життя, не призвели до погіршення його здібностей. Водночас, Суд враховує умисну вину відповідача, повторюваність, тривалість порушення, поведінку депутатів, що свідчить про небажання відповідача виконати вимоги закону. З огляду на ці обставини, вимоги розумності та справедливості, Суд дійшов висновку про відшкодування моральної шкоди у розмірі 2000 гривень.

86. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

87. З огляду на встановлення порушень норм матеріального права, Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги, скасування судових рішень у частині вимог, у задоволення яких відмовлено, та ухвалення в цій частині нового рішення - про задоволення позову частково.

88. Враховуючи тривалу бездіяльність відповідача, яка полягає у неприйнятті рішення, Суд звертає увагу, що відповідно до ст. 382 Кримінального кодексу України невиконання судового рішення є злочином.

89. За подання касаційної скарги позивач сплатив судовий збір у розмірі 1984,32 грн., який, враховуючи задоволення касаційної скарги слід стягнути на користь ОСОБА_1 . Керуючись ст. 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд - П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Дубровицького районного суду Рівненської області від 18 січня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року скасувати в частині, якою в задоволенні позовних вимог відмовлено.

3. В цій частині ухвалити нове рішення про задоволення позову частково: Зобов`язати Дубровицьку міську раду прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0591 га та надання ОСОБА_1 цієї земельної ділянки у власність. Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Дубровицької міської ради Рівненської області 2000 (дві тисячі) гривень на відшкодування моральної шкоди. Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Дубровицької міської ради Рівненської області судовий збір у 1984 (одна тисяча дев`ятсот вісімдесят чотири) гривні 32 (тридцять дві) копійки.

4. В іншій частині постанову Дубровицького районного суду Рівненської області від 18 січня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає. Повний текст постанови складено 27.01.2020. Суддя-доповідач Кравчук В.М. Суддя Єзеров А.А. Суддя Стародуб О.П.