Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/3553/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/3553/19 Суддя (судді) першої інстанції: Добрівська Н.А. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 09 січня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді Файдюка В.В. суддів: Бабенка К.А. Василенка Я.М. При секретарі: Марчук О.О. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче підприємство "Укрекопромпроект" про скасування розпорядження, - В С Т А Н О В И В : Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче підприємство Укрекопромпроект», в якому просило скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 06 грудня 2018 року №143. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2019 року провадження у даній справі - закрито, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Закриваючи провадження у справі, суд керувався п.5 ч.1 статті 19 КАС, яким визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом. В апеляційній скарзі Міністерство екології та природних ресурсів України, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, просить скасувати вказане судове рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Зокрема, скаржник зазначає, що Державною регуляторною службою України порушено права та охоронювані законом інтереси Мінприроди у зв`язку з виданням розпорядження, оскільки останнє фактично зобов`язує міністерство скасувати свій же наказ. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року провадження у даній справі було зупинено, а ухвалою від 09 січня 2020 року - поновлено його. В судовому засіданні представником позивача було подано клопотання про заміну Міністерства екології та природних ресурсів України на Міністерства енергетики та захисту довкілля України. Колегія суддів відхилила дане клопотання у зв`язку з його недоцільністю. Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Товариством з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче підприємство «УКРЕКОПРОМПРОЕКТ» подано до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України апеляційну скаргу від 02 серпня 2018 року № 02/1 щодо прийняття Міністерством екології та природних ресурсів України наказу від 13 липня 2018 року № 258 в частині анулювання ліцензії. Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування вказану скаргу розглянуто та прийнято розпорядження від 06 грудня 2018 року №

143. Прийнятим розпорядженням від 06 грудня 2018 року Мінприроди зобов`язано усунути порушення вимог Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Не погоджуючись з таким розпорядженням Мінприроди оскаржило його до адміністративного суду. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначає, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у п. 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом». Згідно частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 ч.1 статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Відповідно до частини 4 статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Пунктом 5 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. Таким чином, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17, в постанові Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16 та в ухвалі Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/2115/17. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів. Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача. Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України Розпорядження №143 від 06 грудня 2018 року «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», яким зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів скасувати наказ від 13 липня 2018 року №258 в частині анулювання ліцензії ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Укрекопромпроект" на право поводження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року №32 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Положення № 32), Міністерство екології та природних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Міністерство екології та природних ресурсів України є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, поводження з небезпечними відходами. Так, одним із повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України, визначених пп.7 п.4 Положення №32, є проведення ліцензування на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов. При цьому, відповідно до п.1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності. У п.3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснює нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування. Відповідно до статті 9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку. Частинами 1,2 статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування. Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями. Згідно ч.1 статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування. Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування. При цьому, спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки в даному випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу. Як свідчать матеріали справи, Міністерство екології та природних ресурсів України обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки. Статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року № 3166-VI закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Водночас, згідно статті 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання. Зважаючи на те, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, правильним є міркування суду першої інстанції про те, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду. Аналогічних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, а також КАС Верховного Суду у постанові від 04 грудня 2019 року у справі №826/6228/17. Відповідно до п.1 ч.1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому, вирішуючи питання про застосування процесуальних наслідків звернення до суду суб`єкта влади, який не наділений повноваженнями на звернення з поданою ним позовною заявою, поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як таке, що стосується не лише спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й спорів, що взагалі не підлягають судовому розгляду. Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17. Таким чином правомірним є рішення суду першої інстанції про закриття провадження в даній справі. Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права. Отже при винесенні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд, ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України - залишити без задоволення. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2019 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня її проголошення. Головуючий суддя: В.В. Файдюк Судді: К.А. Бабенко Я.М. Василенко