Постанова 4855 № 640/5176/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/5176/20 Суддя (судді) першої інстанції: Добрівська Н.А. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 28 липня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді Файдюка В.В. суддів: Земляної Г.В. Мєзєнцева Є.І. При секретарі: Марчук О.О. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2020 року у справі за адміністративним позовом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Публічне акціонерне товариство "Ремонтно-механічний завод "Модуль" про скасування рішення, - В С Т А Н О В И В : Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Публічне акціонерне товариство «Ремонтно-механічний завод «Модуль», в якому просив скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича від 20 листопада 2019 року про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва реконструкція нежитлового приміщення №2 під заклад торгівлі (магазин продовольчих та непродовольчих товарів) від 13 березня 2019 року, затверджених наказом № 291 від 13 березня 2019 року Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2020 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі п.1 ч.4 статті 169 КАС України. Приймаючи ухвалу про повернення позовної заяви позивачу, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не були виконані належним чином вимоги ухвали від 11 березня 2020 року, якою позов було залишено без руху. Зокрема, позивачем не надано належних доказів на підтвердження повноважень Жуковського В. П. на здійснення представництва Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у суді в контексті адвокатської монополії, а надані пояснення позивача щодо наявності у нього права на звернення до суду з даним позовом визнано судом недостатніми, оскільки позивачем не надано належних нормативно обґрунтованих письмових пояснень (з посиланням на конкретну норму закону чи іншого підзаконного нормативно-правового акту). Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати дану ухвалу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Апеляційна скарга мотивована тим, що Жуковський В.П. має право підписувати позовну заяву та звертатись до суду на підставі наказу Департаменту про призначення його на посаду головного спеціаліста відділу правового забезпечення юридичного управління; довіреності; Положення про структурні підрозділи Департаменту; посадової інструкції; положення про відділ правового забезпечення юридичного управління Департаменту, а також ч. 3, 4 статті 55 КАС України. Щодо наявності у нього права на звернення до суду з даним позовом, то позивачем подано письмові пояснення, в яких вбачається, що він є об`єктом нагляду з боку відповідача, а також перераховано покладені на них завдання. Крім того, вказано, що Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) діяв в межах визначених законом, а Державна архітектурно-будівельна інспекція своїм рішенням вийшла за межі наданих повноважень, а тому позивач вважає, що Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) має право на звернення до суду для захисту своїх законних прав та інтересів. Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 статті 311 КАС України. Заслухавши доповідь судді, розглянувши та перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Як вбачається з матеріалів справи, ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 березня 2020 року позовну заяву залишено без руху та встановлено строк для усунення недоліків шляхом подання до суду: засвідчених відповідно до ч.5 статті 94 КАС України копій письмових доказів; доказів наявності у Жуковського В.П. права на підписання позовної заяви; нормативно обґрунтованих письмових пояснень (обов`язково з посиланням на конкретну норму закону чи іншого підзаконного нормативно-правового акту) з питання наявності у позивача права на звернення до суду із вимогою про скасування рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького С.І.; позовної заяви, оформленої з урахуванням вищезазначених вимог, з доказами направлення відповідачу та третій особі. Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на виконання вимог вказаної ухвали суду подано письмові пояснення щодо наявності у нього права на звернення до суду з відповідними вимогами, а також підтвердження повноважень головного спеціаліста відділу правового забезпечення юридичного управління Департаменту містобудування та архітектури Жуковського В.П. підписувати позовну заяву та звертатись до суду, а саме копії: наказу Департаменту від 01 листопада 2018 року № 211 ОС про призначення Жуковського В.П. на посаду головного спеціаліста відділу правового забезпечення юридичного управління; довіреності від 23 травня 2019 року № 055-6011; наказу Департаменту про затвердження Положень про структурні підрозділи Департаменту від 27 грудня 2019 року № 204 ОС; посадової інструкції; положення про відділ правового забезпечення юридичного управління Департаменту; розпорядження Київського міського голови від 31 жовтня 2016 року № 1023; розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 29 грудня 2014 року № 1550. Повертаючи позовну заяву, суд вказав, що вимоги ухвали не були виконані належним чином. Так, з 01 січня 2020 року абз.2 пп. 11 п. 16-1 «Перехідні положення» Конституції України передбачено, що представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється, однак, у Єдиному реєстрі адвокатів України відсутні відомості про те, що Жуковський В.П. має статус адвоката і такого документа до позовної заяви не додано. Пояснення Департаменту щодо наявності у нього права на звернення до суду з даним позовом нормативно не обґрунтовано. Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне. Частиною 5 статті 160 КАС України визначено вимоги до позовної заяви. Крім того, частинами 1 - 7 статті 161 КАС України визначений перелік документів, що додається до позовної заяви. Відповідно до приписів п.2 ч.1 статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником). Відповідно до частин 1, 2 статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. Згідно п.1 ч.4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. За визначенням п.1 ч.1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. У свою чергу, згідно п.2 ч.1 статті 4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Пункт 7 ч.1 статті 4 КАС України визначає, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за ч.1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років"; 14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу. Наведені правові норми вказують, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18 сформульовано правову позицію згідно якої поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів. Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, тому що це означатиме позов держави до неї самої. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17 вказала, що винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача. Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду. Так, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям посадовою особою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві рішення про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва реконструкція нежитлового приміщення №2 під заклад торгівлі (магазин продовольчих та непродовольчих товарів) від 13 березня 2019 року, прийнятих Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Вказане рішення прийняте відповідачем відповідно до норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року №698. Зміст позовної заяви свідчить, що даний спір не є спором між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. Згідно з положенням про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2011 року №90, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Основним завданням Департаменту є, у тому числі: забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території м. Києва; аналіз стану містобудування на території міста, організація розроблення, експертизи і забезпечення затвердження в установленому порядку містобудівних програм, генерального плану міста Києва, іншої містобудівної документації; координація в межах своїх повноважень діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексного розвитку територій, забудови міста Києва, поліпшення його архітектурного вигляду. Таким чином, позивач є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень, однак, не у межах спору про компетенцію; відповідно, право звернення позивача до суду має бути чітко встановлено у законі. Однак, судом не встановлено, а позивачем не доведено, що будь-який закон надає право Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звертатися до суду із позовом про оскарження рішень Державної архітектурно-будівельної інспекції України. При цьому, питання державного нагляду (контролю), зокрема, право на оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) врегульовані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», проте, відповідно до статті 21 цього Закону, право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання. У свою чергу, позивач не є суб`єктом господарювання та не має права на оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). З огляду на викладене колегія суддів зазначає, що Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до суду без передбачених законом підстав, тому даний спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Більше того, оскільки Закон не надає Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) права на звернення до суду, даний спір не належить до юрисдикції жодного суду. Окремо судова колегія наголошує на тому, що обґрунтування права позивача на звернення до суду до відповідача існуванням компетенційного спору не було зазначено у письмових поясненнях, поданих Департаментом на виконання вимог узвали суду про залишення позовної заяви без руху. Такі мотиви звернення до адміністративного суду позивачем наведені лише в апеляційній скарзі, у зв`язку з чим у суду першої інстанції не було жодної можливості надати їм оцінку. Відповідно, в цій частині недоліки не можна вважати усунутими. Згідно ч.1,3 статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника. Приписами Закону №1401, що набрав чинності 30 вересня 2016 року, Конституцію України доповнено статтею 131-2, у якій передбачено, що виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення. Законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена. Указаним Законом розділ XV «Перехідні положення» Конституції України було доповнено пунктом 16-1, у підпункті 11 якого визначено, що представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 та статті 131-2 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 01 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції - з 01 січня 2018 року; у судах першої інстанції - з 01 січня 2019 року. Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 01 січня 2020 року. Разом з тим, відповідно до ч.1, 3 статті 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами). Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам). Згідно ч.2 статті 16 Кодексу адміністративного судочинства України представництво в суді, як вид правничої допомоги, здійснюється виключно адвокатом (професійна правнича допомога), крім випадків, встановлених законом. Повноваження представників сторін та інших учасників справи можуть бути підтверджені довіреністю фізичної або юридичної особи (п.1 ч.1 статті 59 КАС України). Частина 2 статті 57 КАС України указує, що у справах незначної складності та в інших випадках, визначених цим Кодексом, представником може бути фізична особа, яка відповідно до частини другої статті 43 цього Кодексу має адміністративну процесуальну дієздатність. Таким чином, виключне представництво адвокатом в суді має виключення. Проте, оскільки вище було встановлено, що позивач взагалі не має права на звернення до суду з таким позовом, недоречно надавати оцінку тому, чи повноважний представник підписав позов. Згідно п.1 ч.4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк. Таким чином, вірним є висновок суду першої інстанції про повернення даного адміністративного позову позивачу. Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповне з`ясовано обставини, що мають значення для справи чи порушено норми процесуального права. Отже при винесенні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд, - ПОСТАНОВИВ : Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) - залишити без задоволення. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2020 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України. Повний текст рішення виготовлено 28 липня 2020 року. Суддя-доповідач: В.В. Файдюк Судді: Г.В. Земляна Є.І. Мєзєнцев