Постанова Велика Палата ВС № 912/1286/18

ПОСТАНОВА Іменем України 18 червня 2019 року м. Київ Справа № 912/1286/18 Провадження № 12-16гс19 Велика Палата Верховного Суду у складі: головуючого судді Князєва В. С., судді-доповідача Бакуліної С. В., суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., за участю: секретаря судового засідання Федорченка В. М., позивача - фізичної особи - підприємця Загребельного Костянтина Васильовича (представник - адвокат Сліпуха О. С.), відповідача - Міської ради міста Кропивницького (представник Смаглюк М. О.), розглянула у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Міської ради міста Кропивницького (далі - Міська рада) на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 13 листопада 2018 року (головуючий Білецька Л. М., судді Парусніков Ю. Б., Верхогляд Т. А.) у справі № 912/1286/18 за позовом фізичної особи - підприємця Загребельного Костянтина Васильовича (далі - ФОП Загребельний К. В. ) до Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького (далі - Управління) та Міської ради про визнання недійсним рішення.

1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень 1.1. У травні 2018 року ФОП Загребельний К. В. звернувся до Господарського суду Кіровоградської області із зазначеним позовом, у якому просив визнати недійсним рішення комісії з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - Комісія) від 3 травня 2018 року № 2 у частині демонтажу належного ФОП Загребельному К. В. зупиночного комплексу по вул. Євгена Тельнова на зупинці «Ринок «Черемушки» у місті Кропивницькому. 1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення Комісії, в оскаржуваній частині, суперечить вимогам законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів», «Про регулювання містобудівної діяльності» та прийняте всупереч визначеної нормативними актами компетенції. Позивач зазначає, що розміщення ним зупиночного комплексу, до складу якого входить і торговельний павільйон, здійснено правомірно, на підставі договору від 24 квітня 2009 року № 265 на облаштування та утримання зупинки громадського транспорту в м. Кіровограді (нова назва - Кропивницький) згідно із розробленою та погодженою проектною документацією та з отриманням дозволу уповноваженого органу - спеціальної інспекції по благоустрою міста. 1.3. Заперечення проти позову обґрунтовані тим, що ФОП Загребельний К. В. самовільно встановив тимчасову споруду по вул. Євгена Тельнова на зупинці «Ринок «Черемушки» у місті Кропивницькому, за відсутності паспорта прив`язки, інших дозвільних документів та без оформлення права користування земельною ділянкою за вказаною адресою, у зв`язку з чим рішення Комісії було прийнято правомірно та в межах визначеної нормативними актами компетенції цього органу. Відповідачі вказують, що договір від 24 квітня 2009 року № 265, в частині розміщення тимчасової споруди на земельній ділянці комунальної форми власності, спрямований на незаконне заволодіння майном територіальної громади, а отже, в цій частині є нікчемним правочином в силу статті 228 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та, відповідно, не може свідчити про правомірність розміщення позивачем торговельного павільйону. Крім того, відповідачі зазначають, що предметом спору у цій справі є визнання недійсним індивідуального акта, прийнятого суб`єктом владних повноважень на виконання вимог, визначених рішенням Міської ради (в межах повноважень). При цьому характер спірних правовідносин та їх зміст, а також фактичні обставини у справі вказують на те, що цей спір не обумовлений порушенням або загрозою порушення майнового права чи інтересу позивача, що підлягає захисту. А отже, з урахуванням положень статей 2, 4, 5, 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), характеру спірних правовідносин та їх змісту, цей спір повинен розглядатися за правилами, встановленими КАС України.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 2.1. Господарський суд Кіровоградської області ухвалою від 12 вересня 2018 року закрив провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), дійшовши висновку про те, що спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, а належить до юрисдикції адміністративного суду, у зв`язку з тим, що Комісія є організаційно-розпорядчим виконавчим органом виконавчого комітету (без статусу юридичної особи), а прийняте нею рішення спрямоване на здійснення контролю за станом благоустрою міста Кіровограда. 2.2. Центральний апеляційний господарський суд постановою від 13 листопада 2018 року скасував ухвалу Господарського суду Кіровоградської області від 12 вересня 2018 року, матеріали цієї справи направив до місцевого господарського суду для розгляду, зазначаючи, що між учасниками справи фактично існує спір про речове право (право цивільне), в тому числі і щодо дійсності чи нікчемності договору від 24 квітня 2009 року на облаштування та утримання зупинки громадського транспорту.

3. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів 3.1. Не погоджуючись із постановою Центрального апеляційного господарського суду від 13 листопада 2018 року, Міська рада звернулася з касаційною скаргою до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просила скасувати зазначену постанову, натомість залишити в силі ухвалу Господарського суду Кіровоградської області від 12 вересня 2018 року. 3.2. На обґрунтування касаційної скарги Міська рада зазначила про те, що предметом спору у цій справі є визнання недійсним індивідуального акта, прийнятого суб`єктом владних повноважень на виконання вимог, визначених рішенням Міської ради (в межах повноважень). При цьому характер спірних правовідносин та їх зміст, а також фактичні обставини у справі вказують на те, що цей спір не обумовлений порушенням або загрозою порушення майнового права чи інтересу позивача, що підлягає захисту, а отже цей спір повинен розглядатися за правилами встановленими КАС України.

4. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі 4.1. Оскільки Міська рада оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, справа разом із касаційною скаргою прийнята до розгляду Великою Палатою Верховного Суду. 4.2. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України). 4.3. Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. 4.4. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. 4.5. Суб`єкт владних повноважень -орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України). 4.6. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. 4.7.Визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність суб`єкта владних повноважень як сторони у спірних правовідносинах та виконання ним у цих правовідносинах управлінських функцій. 4.8. Закон України «Про благоустрій населених пунктів» визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини. 4.9. Згідно зі статтею 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо. 4.10. У силу статті 12 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни. 4.11. Відповідно до статті 34 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів. 4.12. Частиною першою статті 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами. 4.13. Таким чином, Закон України «Про благоустрій населених пунктів» наділяє міські ради та їх виконавчі органи повноваженнями здійснювати самоврядний контроль у сфері благоустрою міста Кропивницького. 4.14. У розумінні Закону України «Про благоустрій населених пунктів» дії з демонтажу елементів благоустрою є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення об`єкту благоустрою території). 4.15. 29 березня 2016 року з метою вдосконалення порядку демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда, здійснення контролю за станом благоустрою території міста Кіровограда, забезпечення в ньому чистоти і порядку Кіровоградською міською радою було прийнято рішення за № 133, яким було затверджено нову редакцію Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда (далі - Положення). 4.16. Положення визначає підготовку, порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда, подальше поводження з демонтованими спорудами та відшкодування витрат, пов`язаних з демонтажем. 4.17. Виявлення тимчасових споруд, які підлягають демонтажу, здійснюється Комісією, склад та положення якої затверджується рішенням виконавчого комітету Кіровоградської міської ради. У разі виявлення тимчасових споруд, які підлягають демонтажу з підстав, визначених пунктом 2.1 Положення, Комісія розглядає відповідні матеріали та приймає протокольне рішення про демонтаж тимчасової споруди. Підставою для проведення демонтажу тимчасової споруди є протокольне рішення Комісії про демонтаж тимчасової споруди. Протягом строку, зазначеного у протокольному рішенні Комісії про демонтаж тимчасової споруди, власник (користувач) зобов`язаний за власний рахунок добровільно здійснити демонтаж тимчасової споруди та привести земельну ділянку на місці розміщення тимчасової споруди в належний стан з відновленням її благоустрою. У разі невиконання вимог, зазначених у пункті 2.6 цього Положення, Комісія визначає дату проведення демонтажу тимчасової споруди та комунальне підприємство або іншого суб`єкта господарювання, який буде здійснювати роботи по демонтажу та зберіганню демонтованої тимчасової споруди (пункти 2.2 - 2.4, 2.6, 2.7 Положення). 4.18. Положення про Комісію з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності було затверджено рішенням виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 10 березня 2016 року № 142 (далі - Положення про Комісію). За змістом розділу 2 Положення про Комісію до основних завдань, прав та повноважень Комісії належить: - виявлення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, які підлягають демонтажу; - прийняття протокольних рішень про демонтаж тимчасових споруд; - одержання копій документів, довідок тощо, необхідних для виявлення та демонтажу тимчасових споруд, встановлення їх власників (користувачів); - залучення до участі у роботі Комісії представників державних органів, міських служб та організацій, депутатів Кіровоградської міської ради, відповідних фахівців, експертів та консультантів; - передання матеріалів про демонтаж тимчасової споруди до управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради; - взяття участі у заходах з демонтажу тимчасових споруд, складання актів з демонтажу. 4.19. Наведене вище свідчить про те, що Комісія є організаційно-розпорядчим виконавчим органом (без статусу юридичної особи), що створена Виконавчим комітетом Міської ради на виконання рішення Міської ради, їй підзвітна та підконтрольна як основному представницькому органу місцевого самоврядування за статтею 140 Конституції України та статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». 4.20. З огляду на викладене вище Комісіянаділена контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу елементів благоустрою відповідно до Положення та Положення про Комісію. 4.21. Вказані дії є реалізацією владних функцій, а тому звернення до суду з метою їх оскарження зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно здійснюватись у порядку адміністративного судочинства. 4.22. У свою чергу, відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсним актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці. 4.23. Відповідно до статті 395 ЦК України речовими правами на чуже майно є: право володіння, право користування (сервітут); право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); право забудови земельної ділянки (суперфіцій) та інші встановлені законом. 4.24. За матеріалами справи, предметом спору у цій справі є визнання недійсним рішення (індивідуального акта, прийнятого в межах повноважень, визначених рішенням Міської ради) Комісії від 3 травня 2018 року № 2 у частині демонтажу належного ФОП Загребельному К. В. зупиночного комплексу по вул. Євгена Тельнова на зупинці «Ринок «Черемушки» у місті Кропивницькому, що стосується здійснення контролю за станом благоустрою території міста Кіровограда, забезпечення в ньому чистоти і порядку, усунення порушень, допущених, за твердженням відповідачів, позивачем, і звільнення земельної ділянки (в тому числі самим позивачем) від незаконно, за доводами відповідачів, встановленої тимчасової торговельної споруди. Земельна ділянка при цьому не є предметом спору у справі. Зазначений спір не є спором про право власності позивача на тимчасову споруду, оскільки не позбавляє позивача права володіння, користування та розпорядження останньою, і позивачем не заявлено вимог про захист права власності способами, встановленими для захисту права власності. 4.25. З огляду на викладене вище апеляційний господарський суд дійшов помилкового висновку, що цей спір належить до юрисдикції господарського суду. 4.26. Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставним посилання суду апеляційної інстанції на правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 495/2176/17, оскільки цей висновок стосується правовідносин, які виникли із виконання (переукладення) договору особистого строкового сервітуту, де орган місцевого самоврядування виступив як рівноправний суб`єкт цивільних правовідносин (а не суб`єкт владних повноважень). 4.27. У зв`язку зі скасуванням постанови суду апеляційної інстанції та залишенням у силі ухвали місцевого господарського суду відповідно до приписів статті 129 ГПК України Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне здійснити розподіл судових витрат, а саме покласти витрати зі сплати судового збору за подання і розгляд касаційної скарги на ФОП Загребельного К. В. Керуючись статтями 306, 308, 312, 314, 315, 317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Міської ради міста Кропивницького задовольнити.

2. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 13 листопада 2018 року у справі № 912/1286/18 скасувати.

3. Ухвалу Господарського суду Кіровоградської області від 12 вересня 2018 року у справі № 912/1286/18 залишити в силі.

4. Стягнути з фізичної особи - підприємця Загребельного Костянтина Васильовича на користь Міської ради міста Кропивницького 1762 (одну тисячу сімсот шістдесят дві) гривні судового збору за подання касаційної скарги. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає. Головуючий суддя В. С. КнязєвСуддя-доповідач С. В. Бакуліна Судді: Т. О. Анцупова О. Р. Кібенко В. В. Британчук Л. М. Лобойко Ю. Л. Власов Н. П. Лященко М. І. Гриців О. Б. Прокопенко Д. А. Гудима В. В. Пророк В. І. Данішевська О. М. Ситнік Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич О. С. Золотніков О. Г. Яновська