Постанова КАС ВС № 826/15338/18

ПОСТАНОВА Іменем України 20 травня 2019 року Київ справа №826/15338/18 адміністративне провадження №К/9901/9187/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Заступника прокурора міста Києва в інтересах Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до ОСОБА_1 про визнання протиправними дій, рішень, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою Заступника прокурора міста Києва в інтересах Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Качура І.А. від 21 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Василенка Я.М., Кузьменка В.В., Шурка О.І. від 05 березня 2019 року, В С Т А Н О В И В : ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог У вересні 2018 року Заступник прокурора міста Києва (далі - позивач) в інтересах Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся з адміністративним позовом до ОСОБА_1 (далі - відповідач), в якому просив зобов`язати ОСОБА_1 (посвідка на постійне проживання НОМЕР_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_3 ) за власний рахунок провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами НОМЕР_2, НОМЕР_3 , НОМЕР_4 , НОМЕР_5 по АДРЕСА_1 об`єктів, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів). У позовній заяві в обґрунтування підстав для звернення до суду прокуратурою зазначено, що відповідач здійснює будівництво з порушенням будівельних норм та правил, всупереч дозвільному документу та без врахування містобудівної документації. На думку позивача, здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови, суперечить вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже, порушує інтереси держави у сфері регулювання містобудівної діяльності. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 листопада 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, позовну заяву залишено без розгляду. Приймаючи рішення про залишення позову без розгляду, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у прокурора відсутня адміністративна процесуальна дієздатність на звернення до суду з даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог. Суди дійшли до висновку, що прокурор не є альтернативним суб`єктом звернення до суду та оскільки позивачем не доведено невиконання належним суб`єктом владних повноважень (Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради) своїх повноважень у сфері здійснення архітектурно-будівельного контролю, відсутні підстави для звернення прокурора до суду. Короткий зміст вимог касаційної скарги Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 листопада 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Заступник прокурора міста Києва звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду справи. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ Касаційну скаргу подано 01 квітня 2019 року. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 квітня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В. Ухвалою Верховного Суду від 10 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/15338/18, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу. Разом з касаційною скаргою Заступником прокурора міста Києва подано клопотання про забезпечення його участі у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 17 травня 2019 року. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до необґрунтованого висновку про відсутність порушень державних інтересів та повноважень у прокурора на звернення з позовом до суду, оскільки недотримання відповідачем під час здійснення будівництва вимог містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, Генерального плану міста Києва, містобудівних умов та обмежень порушує державний інтерес. Скаржник також зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що орган, на який відповідно до статті 376 ЦК України та Закону України «Про основи регулювання містобудівної діяльності» покладено повноваження щодо звернення до суду із позовом про захист державних інтересів у сфері містобудування, не виконує свого обов`язку протягом тривалого періоду, відтак, у прокурора наявні законні підстави для звернення з позовом до суду із цим позовом для захисту державних інтересів. Від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу Заступника прокурора міста Києва, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли до правильного висновку про відсутність у прокурора за даних обставин підстав для звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави, просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 листопада 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне. Предметом судового дослідження у цій справі є наявність/відсутність повноважень у прокурора для звернення до суду з позовом. Визначаючи правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій при вирішенні цього питання, колегія суддів виходить з наступного. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України. Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру». Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави». У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України(справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини). Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17. У справі, що розглядається, Заступник прокурора міста Києва обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посилаючись на те, що здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови, суперечить вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже, порушує інтереси держави у сфері регулювання містобудівної діяльності. Крім того, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), на який відповідно до статті 376 ЦК України та Закону України «Про основи регулювання містобудівної діяльності» покладено повноваження щодо звернення до суду із позовом про захист державних інтересів у сфері містобудування, не виконує свого обов`язку протягом тривалого періоду. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням поняття «інтересів держави», у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист «інтересів держави». Разом з тим, представництво прокурором інтересів держави у суді можливе лише за одночасної наявності однієї з підстав, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру». Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17. У справі, що розглядається, звертаючись до суду із цим позовом, Заступник прокурора міста Києва вказував на те, що Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) протягом тривалого часу не виконує своїх повноважень щодо захисту державних інтересів у сфері містобудівної діяльності. Відповідно до частини другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Частиною першою статті 10-1 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» передбачено, що виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. Рішенням Київської міської ради від 23 липня 2015 року № 761/1625 «Про утворення Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» утворено Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Відповідно до пункту 3 Положення про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради № 978 від 1 жовтня 2015 року (далі - Положення № 978), Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) здійснює повноваження, визначені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства», на наступний день після затвердження акта спільної комісії з передачі відповідної документації та вирішення питань, пов`язаних з утворенням та функціонуванням органу державного архітектурно-будівельного контролю. Пунктом 4 Положення № 978 передбачено, що Департамент відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, зупиняє підготовчі та будівельні робіти, що не відповідають вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Відповідно до підпункту 8 пункту 5 Положення № 978 Департамент для здійснення повноважень та виконання завдань, що визначені, має право, зокрема, за дорученням представляти інтереси виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Київської міської ради в судах. Аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері містобудівної діяльності на території міста Київ покладено на Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який має право на виконання своїх повноважень, у тому числі звертатися до суду. Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, прокуратура міста Києва зверталася з листом № 05/1-64вих17 від 10 травня 2017 року до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для отримання інформації щодо спірного будівництва. У відповідь на вказаний лист Департаментом проведено перевірку та вжито необхідних заходів за її наслідками, а саме: прийнято наказ від 13 червня 2017 року № 214 про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, однак, вказаний наказ рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року у справі 826/1317/18, був скасований. Інших дій на реалізацію своїх повноважень, визначених статтею 376 ЦК України, статтею 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Положенням № 978, Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не здійснено, що свідчить про неналежне здійснення суб`єктом владних повноважень дій щодо захисту державного інтересу у сфері регулювання містобудівної діяльності. Колегія суддів також враховує, що розгляд по суті та вирішення справи, яка розглядається, має важливе суспільне значення, оскільки здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови, суперечить вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини. Таким чином, у справі, що розглядається, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) самостійно не вжив заходів для забезпечення законності у сфері містобудування, передбачених статтею 376 ЦК України та статтею 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» протягом тривалого часу, відтак, наявні підстави, визначені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді. Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, дійшли до помилкового висновку, що прокурор не довів, що Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) неналежним чином здійснює захист інтересів держави у сфері містобудування, надавши неправильну правову оцінку фактичним обставинам справи та наявним підставами для здійснення представництва прокурором інтересів держави у суді. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини. Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (рішення у справі «Korolev v. Russia» (no 2), заява № 5447/03, пункт 33; рішення у справі «Menchinskaya v. Russia», заява № 42454/02, пункт 35). Висновки за результатами розгляду касаційної скарги З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що касаційну скаргу Заступника прокурора міста Києва слід задовольнити, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати, а справу належить повернути для продовження розгляду справи по суті до суду першої інстанції. Оскільки колегія суддів повертає справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу. Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Заступника прокурора міста Києва в інтересах Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити. Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року скасувати на направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий Я.О. Берназюк Судді: М.І. Гриців Н.В. Коваленко