Постанова Велика Палата ВС № 490/13285/13-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 17 жовтня 2018 року м. Київ Справа № 490/13285/13-а Провадження № 11-807апп18 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Прокопенка О.Б., суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г., розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Адміністрації Центрального району Миколаївської міської ради, треті особи: ОСОБА_4, ОСОБА_5, про визнання протиправним і скасування рішення за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року (у складі колегії суддів Кравця О. О., Домчусі С. Д., Коваля М. П.), УСТАНОВИЛА: 15 листопада 2013 року ОСОБА_3 звернулася до адміністративного суду з позовом, у якому просила визнати противоправним і скасувати рішення виконавчого комітету Центральної районної ради народних депутатів від 16 серпня 1985 року № 298 «Про оформлення самовільно збудованих та будівництво нових службових приміщень, жилих та нежилих прибудов» в частині оформлення самовільно збільшеної ОСОБА_6 житлової площі на 16,6 кв. м в будинку літ. «В», самовільно збудованих сіней літ. «В» (3,41х4,22), сараю літ. «Ц» (5,3х2,20) по АДРЕСА_1. Центральний районний суд м. Миколаєва ухвалою від 6 червня 2017 року позов ОСОБА_3 залишив без розгляду на підставі чинної на той час статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у зв'язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом. Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_3 є спадкоємицею ОСОБА_7 та на підставі свідоцтва про право на спадщину за заповітом, що виданий Першою державною Миколаївською нотаріальною конторою 6 вересня 1999 року за № 4-5012, стала співвласником домоволодіння АДРЕСА_1. Крім позивачки співвласниками вищевказаного домоволодіння є ОСОБА_4, ОСОБА_5 (набули право власності від ОСОБА_6та після її смерті). Наприкінці 2012 року між співвласниками виник спір щодо користування та розпорядження земельною ділянкою під домоволодінням АДРЕСА_1, у зв'язку з чим ОСОБА_3 звернулася до Державного архіву Миколаївської області та отримала архівний витяг з рішення виконавчого комітету Центральної районної ради депутатів трудящихся від 16 серпня 1985 року № 298, яким було вирішено оформити самовільно збільшену ОСОБА_6 житлову площу на 16,6 кв. м в будинку літ. «В», самовільно збудовані сіні літ. «В» (3,41х4,22), сарай літ. «Ц» (5,3х2,20) по АДРЕСА_1. ОСОБА_3 вважає, що зазначене рішення виконавчого комітету Центральної районної ради народних депутатів прийнято з перевищенням повноважень щодо здійсненого без згоди співвласників самовільного будівництва, яке до того ж відповідно до Цивільного кодексу України 1963 року піддягало знесенню, а також у період дії заборони на узаконення самовільних будівель. Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 19 вересня 2017 року ухвалу суду першої інстанції про залишення позову без розгляду скасував, провадження у справі закрив на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 КАС, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу апеляційного суду в частині закриття провадження у справі, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції, оскільки вважає, що оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права. Касаційну скаргу ОСОБА_3 мотивувала тим, що вона оскаржує рішення суб'єкта владних повноважень, а тому розгляд цієї справи має здійснюватись судом адміністративної юрисдикції. Адміністрація Центрального району Миколаївської міської ради подала заперечення на касаційну скаргу, у яких вказує на відсутність підстав для її задоволення. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на нижченаведене. Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час постановлення судом оскаржуваної ухвали, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС). Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду. Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства. Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків. Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті). Згідно з частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права. З установлених судами обставин справи убачається, що ОСОБА_6, а відтак і треті особи, внаслідок узаконеного оскаржуваним рішенням самовільного будівництва набула права власності на об'єкт такого будівництва, при цьому звернення ОСОБА_3 до суду з цим позовом викликано виникненням між нею та третіми особами (новими власниками) спору щодо користування та розпорядження земельною ділянкою під згаданим вище домоволодінням, а отже, спрямоване на захист її цивільного права. Таким чином, цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Отже, суд апеляційної інстанції, враховуючи суть спірних правовідносин та їх суб'єктний склад, правильно застосував норми матеріального та процесуального права й обґрунтовано дійшов висновку про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_3 у зв'язку з тим, що цей спір підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства. За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. З огляду на викладене касаційну скаргу ОСОБА_3 слід залишити без задоволення, а ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року - без змін. Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Судді: Н.О. Антонюк Н.П. Лященко С.В. БакулінаВ.С. Князєв В.В. БританчукЛ.І. Рогач Д.А. ГудимаО.М. Ситнік В.І. ДанішевськаІ.В. Саприкіна О.С. ЗолотніковО.С. Ткачук О.Р. КібенкоО.Г. Яновська Л.М. Лобойко