Постанова КАС ВС № 420/9554/20

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 03 липня 2026 року м. Київ справа №420/9554/20 адміністративне провадження № К/990/42576/25 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Уханенка С. А., суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М., розглянув в порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції, адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Одеської обласної прокуратури, за участю третьої особи - Державної казначейської служби України - про стягнення матеріальної шкоди, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 березня 2025 року (головуючий суддя - Караван Р.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2025 року (головуючий суддя - Крусян А.В., судді: Шевчук О.А., Яковлєв О.В.), ВСТАНОВИВ: І. Суть спору

1. У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Держави Україна в особі Одеської обласної прокуратури в якому, уточнивши позовні вимоги, просив стягнути з відповідача матеріальну шкоду, завдану йому окремим положенням пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнане неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, у вигляді недоотриманої частини заробітної плати в розмірі, визначеному за статтею 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру»), за період з 15 липня 2015 року до липня 2020 року в сумі 3 153 729,74 грн. 1.1. Позов обґрунтовано тим, що на виконання пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, починаючи з 15 липня 2015 року Одеська обласна прокуратура нараховувала та виплачувала йому заробітну плату відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова КМУ № 505), а не в розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру». Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України були визнані неконституційними та втратили чинність з дня їхнього ухвалення. Отже, ураховуючи те, що протягом 2015 - 2020 років заробітна плата позивачу нараховувалася та виплачувалася на підставі законодавчого акта, що надалі визнаний неконституційним, у зв`язку з чим він отримував виплати у меншому, ніж належить розмірі, ОСОБА_1 вважав, що йому завдано матеріальної шкоди в розмірі невиплаченої заробітної плати у сумі 3153729,74 грн, що підлягає відшкодуванню шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку. ІІ. Установлені судами обставини справи

2. З 26 липня 2011 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури на різних посадах.

3. Наказом від 01 листопада 2019 року № 219 позивача було призначено на посаду прокурора першого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовим розслідування у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань та слідчих регіональної прокуратури Одеської області.

4. Наказом прокурора Одеської області від 29 квітня 2020 року № 793к, з 30 квітня 2020 року ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань та слідчих регіональної прокуратури Одеської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», з посиланням на статтю 11 Закону України «Про прокуратуру» та підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури». 5.Не погоджуючись з підставами та рішенням про звільнення позивач оскаржив їх до суду.

6. Також ОСОБА_1 звернувся до прокуратури Одеської області із інформаційним запитом від 17 травня 2020 року щодо надання йому розрахункових листів стосовно нарахованої заробітної плати за період з 2014 року по 2020 рік в розрізі її складових.

7. Листом від 22 травня 2020 року прокуратура Одеської області надала ОСОБА_1 копії розрахункових листів, відповідно до яких його посадовий оклад у 2014 - 2020 роках, зокрема, складав: з січня 2014 року - 1379,00 грн, з вересня 2014 року - 1448,37 грн, а з жовтня 20014 року - 1597,00 грн; з червня 2015 року - 1642,50 грн, у липні 2015 року - 1667,00 грн, у серпні 2015 року - 1607,50 грн, у вересні 2015 року - 1597,00 грн, у листопаді 2015 року - 1898,71 грн, а в грудні 2015 року - 3098,00 грн; з січня 2016 року до вересня 2017 року - 3098,00 грн, а з вересня 2017 року про липень 2018 року - 7750,00 грн; з серпня 2018 року - 4428,57 грн, у вересні 2018 року - 5535,71 грн, у жовтні 2018 року - 7750,00 грн, у листопаді 2018 року - 4461,91 грн, а у 2019 - 2020 роках - 5730,00 грн.

8. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року у справі №420/4196/20, визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Одеської області від 29 квітня 2020 року № 793к, а ОСОБА_1 поновлено на попередній посаді та стягнуто на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.

9. Постановою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 20 жовтня 2021 року указані судові рішення у справі № 420/4196/20 скасовано та відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 .

10. Листом від 16 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Одеської обласної прокуратури з інформаційним запитом щодо надання інформації стосовно порядку здійснення нарахувань та виплати йому заробітної плати за період з 15 липня 2015 року по 07 травня 2020 року (відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» чи постанови КМУ №505 ) та просив повідомити, чи здійснювався перерахунок його заробітної плати у зв`язку з прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, яким визнано неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України.

11. Листом від 23 вересня 2020 року Одеська обласна прокуратура повідомила ОСОБА_1 , що нарахування заробітної плати здійснювалося відповідно до вимог постанови КМУ №505 і підстави для перерахування заробітної плати за період з 15 липня 2015 року по теперішній час відсутні в силу абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури».

12. Предметом спору у цій справі є стягнення матеріальної шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним. ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

13. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено. 13.1. Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у спірний період посадовий оклад позивача обчислювався відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, як це було передбачено положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, які втратили чинність лише у березні 2020 року на підставі Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18). Що стосується позовних вимог за період з 26 березня до липня 2020 року, то суди зауважили, що у цей період ОСОБА_1 працював у прокуратурі Одеської області, яка реорганізовувалась, а не у Одеській обласній прокуратурі, тому обчислення його заробітної плати здійснювалось у цей період відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, що узгоджується із приписами пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ХІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон України № 113-IX).

14. Постановою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 17 жовтня 2024 року скасовано рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. 14.1. Перевіряючи рішення судів попередніх інстанцій та скасовуючи їх, Верховний Суд указав, що суди під час розгляду справи вирішували питання, які не були заявлені позивачем як предмет спору і, установивши фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, суди застосували положення інших нормативно-правових актів, фактично розглянувши питання про перерахунок заробітної плати прокурора, а не питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку Держави.

15. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 березня 2025 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2025 року, у задоволенні позову відмовлено. 15.1. Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що право позивача на отримання заробітної плати відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» не порушено з боку органу прокуратури, з чого слідує, що ОСОБА_1 не доведено факту недоотриманої частини заробітної плати (кошти, які він міг реально одержати за звичайних обставин, якби його право не було порушено). Суди констатували про відсутність причинно-наслідкового зв`язку між завданою шкодою та протиправними діями відповідача, а отже, як наслідок, позивачу не заподіяно матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, тому відсутні підстави для відшкодування йому матеріальної шкоди у відповідності до положень частини третьої статті 152 Конституції України та статті 22 Цивільного кодексу України, оскільки заявлена позивачем різниця між посадовим окладом, який визначено статтею Закону України «Про прокуратуру» і постановою КМУ №505, не є збитками (матеріальною шкодою). 15.2. Також суд апеляційної інстанції указав, що при розгляді цієї справи ним ураховано правові позиції Верховного Суду, сформовані у справах №420/7717/21, №540/1780/21, №340/870/21, № 380/8155/21 та №420/18759/21. IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

16. Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просив скасувати оскаржені судові рішення та задовольнити позов.

17. У касаційній скарзі заявник наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування приписів частини третьої статті 152 Конституції України у взаємозв`язку зі статтею 22 Цивільного кодексу України та частиною першої статті 1175 Цивільного кодексу України у правовідносинах щодо відшкодування державою матеріальної шкоди, завданої особі, у зв`язку з прийняттям органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що надалі був визнаний неконституційним, незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів. 17.1. Позивач також указав, що наразі на розгляді Верховного Суду перебуває справа № 160/6949/20, предметом спору у якій також є стягнення матеріальної шкоди з органу прокуратури у вигляді неотриманої частини заробітної плати і однією із підстав відкриття касаційного провадження у цій справі Суд з-поміж іншого указав, що у практиці Верховного Суду немає єдиного підходу до розв`язання такого питання, а аналіз судових рішень у таких справах свідчить, що висновки щодо застосування частини третьої статті 152 Конституції України неоднакові, правові позиції відрізняються різними теоретичними підходами до розуміння правової природи рішень Конституційного Суду України та їхньої дії в часі. 17.2. ОСОБА_1 зазначає, що під час повторного розгляду справи суди попередніх інстанцій фактично вирішували питання наявності у Держави Україна достатніх фінансових ресурсів для виплати заробітної плати прокурорам, а питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку Держави, у відповідності до положень частини третьої статті 152 Конституції України судами розглянуто не було, що суперечить висновкам і мотивам Верховного Суду, викладеним у постанові від 17 жовтня 2024 року, за яких було скасовано попередні судові рішення у справі, а справу направлено на новий розгляд.

18. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, з підстав відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування приписів частини третьої статті 152 Конституції України у взаємозв`язку зі статтею 22 Цивільного кодексу України та частиною першої статті 1175 Цивільного кодексу України у правовідносинах стосовно відшкодування державою матеріальної шкоди, завданої особі, у зв`язку з прийняттям органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що надалі був визнаний неконституційним, незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

19. У відзивах на касаційну скаргу Одеська обласна прокуратура та Державна казначейська служба України просили залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, посилаючись на їхню законність і обґрунтованість. 19.1. Так, заперечуючи проти доводів касаційної скарги Державна казначейська служба указала, що згідно зі статтею 96 Цивільного кодексу України, юридична особа самостійно відповідає по своїм зобов`язанням. Водночас Казначейство є окремою юридичною особою, яка самостійно несе відповідальність за своїми зобов`язаннями і в повному обсязі виконує свої завдання та функції, а отже ніяких прав та законних інтересів позивача не порушувала. Крім того, відповідно до статті 43 Бюджетного кодексу України, Державна казначейська служба та її територіальні органи здійснюють казначейське обслуговування Державного бюджету України, а не уособлюють Державний бюджет України/Єдиний казначейський рахунок/Державу. 19.2. Одеська обласна прокуратура у відзиві зазначила, що згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, втратило чинність з дня його ухвалення. Водночас у Рішенні №6-р/2020 Конституційного Суд України підкреслив, що метою нормативного регулювання, зокрема, питань соціального захисту працівників прокуратури, є уникнення втручання інших органів влади в діяльність прокуратури, тому такі питання мають визначатися Верховною Радою України, а не Кабінетом Міністрів України. Відповідач вважає, що підстави для відшкодування майнової шкоди відсутні, оскільки надалі нарахування заробітної плати позивачу здійснювалося відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції Закону України № 113-IX). V. Джерела права й акти їхнього застосування

20. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

21. Конституцією України регламентовано, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8 Конституції України).

22. Частиною першою статті 92 Конституції України установлено, що виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов`язки громадянина; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення (пункти 1, 6).

23. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру».

24. Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про прокуратуру» прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

25. Статтею 16 Закону України «Про прокуратуру» визначені гарантії незалежності прокурора, однією з яких є належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення прокурора.

26. Частиною першою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. 26.1. Відповідно до частини другої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції Закону України від 02 липня 2015 року № 578-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень» (далі - Закон № 578-VIII)) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. 26.2. Розміри посадових окладів прокурорів визначалися частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» ( в редакції, чинній на час спірних правовідносин), згідно з якою, посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. 26.3. Частиною четвертою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» було установлено, що посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.

27. З 01 січня 2015 року набрали чинності норми Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (далі - Закон України № 71-VIII) яким, зокрема, внесено зміни до низки законодавчих актів в частині врегулювання порядку проведення окремих виплат за рахунок бюджетних коштів.

28. Так, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України було доповнено пунктом 26, яким установлено, що стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

29. На виконання приписів пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України 30 вересня 2015 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 763 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505», якою внесено зміни до постанови № 505 і затверджено нові схеми посадових окладів працівників прокуратур, із визначенням сум їхнього розміру.

30. Законом України № 113-ІХ (набрав чинності з 25 вересня 2019 року) було запроваджено реформування системи органів прокуратури. Абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону було установлено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. 30.1. На той час це була постанова КМУ №505.

31. Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. 31.1. У пункті 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 встановлено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

32. Відповідно до частин першої і другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

33. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

34. Порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, статус суддів Суду, підстави і порядок звернення до Суду, процедура розгляду ним справ і виконання рішень Суду визначаються Конституцією України та законом (стаття 153 Конституції України).

35. За правилами частини першої статті 22 Цивільного кодексу України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками, зокрема, є доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода) (пункт 2 частини другої статті 22 ЦК України).

36. У частині третій статті 22 і частині першій статті 1166 Цивільного кодексу України закріплений загальний принцип повного відшкодування збитків, під яким слід розуміти відшкодування збитків у повному обсязі, тобто як реальної шкоди, так і упущеної вигоди.

37. Відповідно до частини першої статті 1175 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

38. За правилами частини четвертої статті 6 КАС України забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. VI.

Позиція Верховного Суду

39. Питанням, що належить вирішити в межах розгляду цієї справи судом касаційної інстанції, є перевірка правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень частини третьої статті 152 Конституції України у взаємозв`язку зі статтею 22 Цивільного кодексу України та частиною першої статті 1175 Цивільного кодексу України шляхом формування відповідного висновку щодо їхнього застосування, за обставин, установлених у цій справі.

40. Ключовими аргументами в доповненні касаційної скарги ОСОБА_1 указав: - відсутність у практиці Верховного Суду єдиного підходу до розв`язання питання щодо відшкодування шкоди завданої актом, який визнано неконституційним, за період дії відповідного Закону до визнання його неконституційним; - суди попередніх інстанцій фактично вирішували питання наявності в Держави Україна достатніх фінансових ресурсів для виплати заробітної плати прокурорам, а питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку Держави, у відповідності до положень частини третьої статті 152 Конституції України, судами розглянуто не було.

41. Відповідаючи на порушені питання, Верховний Суд виходить із такого.

42. З метою уніфікації судової практики в подібних правовідносинах, на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду (далі - Об`єднана палата) була передана справа № 160/6949/20 (обставини якої є подібними до спірних правовідносин), у якій Суд, зокрема, досліджував правові аспекти відшкодування матеріальної шкоди, спричиненої дією акта, що надалі був визнаний неконституційним.

43. Так, з`ясовуючи підстави відшкодування такої шкоди та визначаючи коло учасників судового процесу, Об`єднана палата в постанові від 24 лютого 2026 року у справі № 160/6949/20 указала, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень указує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник у момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено в самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність. 43.1. Отже, шкода завдана неконституційним актом виникає в період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта. 43.2. У справі № 160/6949/20 Об`єднана палата акцентувала увагу на тому, що положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку. Проте, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий. 43.3. Водночас Об`єднана палата у справі № 160/6949/20 указала, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно-правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції України, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходів для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується. 43.4. Об`єднана палата у справі № 160/6949/20 зазначила, що за відсутності конкретного нормативного механізму відшкодування такої шкоди, можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, тому з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку. 43.5. Отже, за висновками Об`єднаної палати у справі № 160/6949/20 неконституційність закону зумовила право осіб на компенсацію за обмеження їхніх гарантій, а відсутність спеціального закону про порядок виплат не звільняє державу від відповідальності, оскільки, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, держава зобов`язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку - всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються безпосередньо на неї. 43.5. З огляду на викладене, Об`єднана палата, керуючись частиною третьою статті 152 Конституції України, у межах установлених у справі № 160/6949/20 обставин, сформулювала такі правові висновки: 1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця; 2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону України «Про прокуратуру», а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди; 3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури. 43.6. Підсумовуючи викладене, Об`єднана палата у справі № 160/6949/20 констатувала, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання. 43.7. Об`єднана палата також указала, що матеріальна шкода у правовідносинах, що є предметом цього спору, може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати в розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто в різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом України «Про прокуратуру») і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за спірний в цій справі період.

44. Верховний Суд неодноразово підкреслював, що дієвість захисту порушеного права безпосередньо залежить від того, наскільки обраний метод відповідає суті самого порушення. Отже, щоб розв`язання спору не було формальним, а реально поновило права особи, судам необхідно встановити чіткий зв`язок між характером шкоди, способом її усунення та правильно визначити належного відповідача, так як у випадку недотримання вказаних критеріїв судове рішення набуває декларативного характеру.

45. Повертаючись до обставин справи, що розглядається Верховний Суд зауважує, що ОСОБА_1 заявлено вимогу про стягнення матеріальної шкоди у розмірі 3 153 729,74 грн за період з 15 липня 2015 року до липня 2020 року. Проте, як убачається з матеріалів справи, позивача було звільнено з органів прокуратури з 30 квітня 2020 року, у зв`язку з непроходженням ним атестації. Тобто вимоги щодо відшкодування матеріальної шкоди, починаючи з цієї дати є безпідставними.

46. Крім того, як зазначалося вище, позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах з 25 вересня 2019 року застосуванню підлягають приписи останнього речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX (які є чинними і неконституційними не визнавалися), згідно з якими на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови КМУ № 505.

47. Приписи Закону № 113-IX змінили законодавчу основу визначення заробітної плати прокурорів у спірний період, і незважаючи на фактичне регулювання цих правовідносин постановою КМУ № 505, її законодавче підґрунтя було змінено, і відповідно період з моменту набрання чинності Закону № 113-IX не може бути охоплений при визначені розміру заподіяної шкоди.

48. Що стосується періоду з 15 липня 2015 року по 25 вересня 2019 року, то Верховний Суд зауважує, що в силу приписів частини другої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції Закону № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається не лише з посадового окладу, а й з премій та надбавок, зокрема за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш, як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

49. Отже, Законом України «Про прокуратуру» визначено гарантований розмір заробітної плати прокурора, який складається з посадового окладу як її основної складової, а також надбавок, передбачених законом, і премії, розмір якої не може бути менше, як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Цим же Законом також передбачена можливість виплати працівникам органів прокуратури премії в розмірі вищому, ніж гарантовано цим законом.

50. Крім того, як зазначалося, приписами статті 81 Закону України «Про прокуратуру» складові заробітної плати прокурора передбачають інші виплати, які встановлені законодавством. Отже, передбачені діючим законодавством додаткові виплати: 1) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; 2) надбавка за знання та використання в роботі іноземної мови; 3) доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності; 4) надбавка за почесне звання «заслужений»; 5) робота з таємними документами - також підлягають врахуванню.

51. Таким чином, визначаючи наявність факту заподіяння матеріальної шкоди ОСОБА_1 у період з 15 липня 2015 року по 25 вересня 2019 року, необхідно встановити наявність різниці між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за відповідний період.

52. При встановлені цих обставин Суд виходить із фактичних даних, установлених судами попередніх інстанцій щодо виплачених позивачу сум заробітної плати на підставі наданої відповідачем документальної інформації про суми нарахованої та виплаченої заробітної плати, а також висновків експертизи, призначеної ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 18.03.2021.

53. Так, за результатами проведеної експертизи визначено розмір заробітної плати ОСОБА_1 за період з 15 липня 2015 року до липня 2020 року відповідно до нормативних вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-УІІ (зі змінами) у сумі 5 022 978,72 грн. 53.1. Розмір нарахованої і виплаченої заробітної плати, визначеною за вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» за цей же період, установлено в сумі 1 869 248,98 грн. 53.2. Проведеним зіставленням наведених сум різниця між розміром нарахованої і виплаченої зарплати позивачу та розміром розрахованим, відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-УІІ (зі змінами), склала 3 153 729,74 грн.

54. Аналіз документальних даних та висновків експертизи дозволяє дійти висновку про наявність різниці між сумою фактично отриманої позивачем заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за відповідний період, що свідчить про наявність факту заподіяння шкоди позивачу неконституційним актом у вигляді недоотриманих сум законодавчо встановленої заробітної плати.

55. Водночас визначена експертом різниця виплаченої позивачу і розрахованої експертом заробітної плати не може бути взята Судом для визначення розміру шкоди в повному обсязі з огляду на зазначений вище відмінний період, який складає з 15.07.2015 по 25.09.2019.

56. Тому розрахунок суми заподіяної шкоди підлягає визначенню шляхом установлення різниці виплаченої та розрахованої заробітної плати за 2015 рік (15 липня - 31 грудня) - 210 846,17 грн; за 2016 рік - 537 834,10 грн; за 2017 рік - 579 394,01 грн; за 2018 рік - 582 302,31 грн; за 2019 рік (01 січня - 25 вересня) - 462 666,10 грн і складання цих сум.

57. Таким чином, проведений розрахунок шкоди за період з 15 липня 2015 року по 25 вересня 2019 року становить 2 373 042,69 грн.

58. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

59. З огляду на мотивувальну частину постанови та результат розгляду цієї справи, Верховний Суд зазначає про відсутність підстав для застосування приписів частини першої статті 1175 Цивільного кодексу України у правовідносинах відшкодування шкоди завданої неконституційним актом. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 березня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2025 року в частині відмови в позові за період з 15 липня 2015 року по 25 вересня 2019 року - скасувати.

3. Позовні вимоги ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Одеської обласної прокуратури, за участю третьої особи - Державної казначейської служби України про стягнення матеріальної шкоди задовольнити частково.

4. Стягнути з Держави Україна за рахунок бюджетних асигнувань Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 шкоду, заподіяну неконституційним актом за період з 15 липня 2015 року по 25 вересня 2019 року в розмірі 2373042,69 грн.

5. В задоволенні іншої частини вимог - відмовити.

6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий суддя: С.А. Уханенко Судді: О.В. Кашпур В.М. Соколов