Постанова КАС ВС № 320/55912/24

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 19 травня 2026 року м. Київ справа № 320/55912/24 провадження № К/990/43838/25 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Смоковича М. І., суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р. розглянув у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України про стягнення коштів, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29 січня 2025 року, постановленої у складі головуючого судді Марич Є. В., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Парінова А. Б., суддів: Беспалова О. О., Кобаля М. І. І. Обставини справи

1. У листопаді 2024 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Державної казначейської служби України, в якому просила: 1.1. зобов`язати державу Україну відшкодувати за рахунок бюджетних коштів майнову шкоду, заподіяну внаслідок застосування акту, що визнаний неконституційним; 1.2. стягнути з Державного бюджету України збитки, завдані прийняттям неконституційного акту, в розмірі 2186245,72 грн, з них: матеріальна шкода - 1936245,72, моральна шкода - 250000 грн.

2. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 29 січня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року, відмовив у відкритті провадження у справі за пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. Ухвалюючи таке рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що питання про стягнення моральної шкоди в адміністративній справі не може бути самостійною (окремою) позовною вимогою, якщо вона не пов`язана і не заявлена одночасно з вимогами про визнання дій/бездіяльності/рішення суб`єкта владних повноважень протиправними. Суд першої інстанції зазначив, що з огляду на те, що вимога про відшкодування матеріальних збитків та моральної шкоди є основними та єдиними позовними вимогами, тобто не пов`язаними з протиправністю спірних дій/рішень/бездіяльності відповідача, то вирішувати даний спір в порядку адміністративного судочинства чинне законодавство забороняє. Своєю чергою апеляційний суд також зазначив, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів. Суд апеляційної інстанції зауважив, що звернення із цим позовом до суду фактично обумовлене виключно захистом майнових прав позивача, які було порушено застосуванням Закону, визнаного неконституційним. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що порушені права позивача можуть бути захищені саме в порядку цивільного судочинства, незважаючи на те, що остання звільнена з посади в органах прокуратури. Держава, юридичні особи публічного права можуть бути учасниками цивільних правовідносин, але їхня участь у цих відносинах не змінює характеру (суті) спірних правовідносин, не перетворює такий спір на публічно-правовий і не дозволяє поширювати на них положення адміністративної юрисдикції. З огляду на це, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції про те, що даний спір не є публічно-правовим у розумінні КАС України та не підсудний суду адміністративної юрисдикції. ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

4. Позивач, вважаючи судові рішення такими, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, подала касаційну скаргу.

5. У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Аргументи скарги зводяться до того, що у цьому спорі відповідачем є суб`єкт владних повноважень, який реалізує владні управлінські функції, а предметом спору - відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої неконституційним актом (Законом № 113-IX), який призвів до незаконного припинення проходження нею публічної служби. Стверджує, що суди попередній інстанцій безпідставно не врахували правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 03 листопада 2022 року у справах № 340/2839/20 щодо визначення підсудності та правильності визначення вимог у випадку стягнення шкоди, завданої внаслідок прийняття закону, який надалі визнаний неконституційним, а також у постанові Великої Палата Верховного Суду від 06 червня 2024 року у справі № 990/313/23, де визначено юрисдикцію спору у справі за адміністративним судом, де предметом позову є стягнення майнової шкоди, заподіяної внаслідок застосування акту, що визнаний неконституційним.

6. Верховний Суд ухвалою від 04 грудня 2025 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження у справі та прийнята за наслідками її перегляду в апеляційному порядку постанова суду апеляційної інстанції; підставою касаційного оскарження є порушення судами норм процесуального права. ІІІ. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду

7. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

8. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

9. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

10. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

11. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

12. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

13. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

14. Як встановлено судом апеляційної інстанції, у межах справи № 620/3542/19 рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року позов ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, третя особа - Громадська організація «Союз юристів України», про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу було задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 04 листопада 2019 року № 1337ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованих територіях Генеральної прокуратури України; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованих територіях Генеральної прокуратури України з 16 листопада 2019 року; стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16 листопада 2019 року по 06 липня 2021 року у розмірі 622 473,94 грн без урахування податку на доходи фізичних осіб та інших обов`язкових платежів; допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць. задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року скасовано рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову. Постановою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року в оскаржуваній частині залишено без змін. Рішенням Конституційного Суду України від 02 жовтня 2024 року справа №3-5/2023 (5/23, 79/23) у справі за конституційними скаргами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу шостого пункту 19 розділу 11 "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (щодо звільнення в період тимчасової непрацездатності) ухвалено:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення абзацу шостого пункту 19 розділу П "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, згідно з яким перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

2. Окреме положення абзацу шостого пункту 19 розділу П "Прикінцеві і перехідні положення" Закону У країни "Про внесення змін до деяких законодавчих актів У країни щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, згідно з яким перебування . .прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту, визнане неконституційним, утрачає чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Закрити конституційне провадження у справ~ щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу шостого пункту 19 розділу П "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ у частині, згідно з якою перебування прокурора у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту, на підставі пункту 4 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - неприйнятність конституційної скарги.

15. Відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, суд першої інстанції з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що цей спір знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, оскільки позовні вимоги пов`язані зі спором про відшкодування шкоди, а тому не можуть бути самостійною (окремою) позовною вимогою в адміністративній справі, якщо така не пов`язана і не заявлена одночасно з вимогами про визнання дій/бездіяльності/рішення суб`єкта владних повноважень протиправними. Разом з цим суд апеляційної інстанції зазначив, що порушені права ОСОБА_1 можуть бути захищені саме в порядку цивільного судочинства, незважаючи на те, що остання звільнена з посади в органах прокуратури.

16. Варто зазначити, що характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їхнього виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їхніх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

17. Своєю чергою приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

18. Водночас до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.

19. Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII).

20. Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону № 2136-VIII, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

21. Варто зазначити, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акту. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

22. Отже, шкода завдана неконституційним актом, виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акту.

23. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

24. Таким чином, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.

25. Разом з цим закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий.

26. Приписи статті 8 Конституції України закріплюють визнання та дію принципу верховенства права і роз`яснює його зміст наступним чином: а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України. Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.09.2016 № 6-рп/2016).

27. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 20 червня 2019 року № 6-р/2019 наголошував, що верховенство права як один із засадничих конституційних приписів слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

28. Варто зазначити, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно-правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується.

29. Дійсно, в Україні відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе фактично лише ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.

30. Водночас Велика Палата Верховного Суду в постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц та у постанові від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17 констатувала, що спори, які стосуються стягнення збитків з держави на користь публічного службовця у відставці, заподіяних прийняттям неконституційного акту, підлягають розгляду адміністративними судами.

31. При цьому у справі № 990/313/23, де заявлено позовні вимоги, які стосувались зобов`язання держави України відшкодувати за рахунок бюджетних коштів майнову шкоду, заподіяну внаслідок застосування акту, що визнаний неконституційним, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 червня 2024 року щодо предметної юрисдикції констатувала, що цей спір підсудний судам адміністративної юрисдикції.

32. У справі ж, яка розглядається, ОСОБА_1 просила зобов`язати державу Україну відшкодувати їй шкоду, заподіяну застосуванням до неї абзацу шостого пункту 19 розділу 11 "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (щодо звільнення в період тимчасової непрацездатності), який у подальшому було визнано неконституційним.

33. При цьому заявлення вимог про протиправність рішення суб`єкта владних повноважень в одному провадженні з вимогами про відшкодування шкоди, як того вимагає частина п`ята статті 21 КАС України, у випадку стягнення шкоди, завданої внаслідок прийняття закону, який надалі визнаний неконституційним, не є обов`язковим, оскільки протиправність такого рішення (тобто неконституційність закону) вже встановлена Конституційним Судом України і не потребує додаткового розгляду в порядку адміністративного судочинства.

34. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

35. Приписами частини четвертої статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

36. Ураховуючи те, що вказані порушення норм процесуального права під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа належить направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду. VІ. Судові витрати

37. З огляду на результат касаційного розгляду у силу частини шостої статті 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29 січня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року у справі № 320/55912/24 скасувати, а справу направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий М. І. Смокович Судді В. Е. Мацедонська О. Р. Радишевська