Окрема думка КАС ВС № 400/1773/25

27 січня 2026 року м. Київ справа №400/1773/25 адміністративне провадження №К/990/42626/25 ОКРЕМА ДУМКА судді Верховного Суду Стародуба О.П. у справі №400/1773/25 за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації до Товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «Нібулон» про зобов`язання вчинити певні дії щодо постанови Верховного Суду від 27.01.2026, якою касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задоволено частково, постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2025 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. Скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції та направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд виходив з того, що органи охорони культурної спадщини відповідного рівня можуть зобов`язати власника у судовому порядку привести пам`ятку архітектурної спадщини до належного стану і це є обґрунтованим та пропорційним способом захисту публічного інтересу, а отже прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у суді, а спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства як спір з приводу адміністративного договору. З огляду на викладене, Верховний Суд визнав помилковим висновок суду апеляційної інстанції про наявність правових підстав для закриття провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України, а саме з підстави відсутності у органів охорони культурної спадщини (Відділ охорони культурної спадщини та Управління культури, національностей та релігій) права звертатися до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки провести ремонтно-реставраційні роботи. На підставі статті 34 КАС України вважаю за необхідне висловити щодо постанови Верховного Суду у цій справі окрему думку. Обов`язки власників пам`яток щодо їх належного утримання, збереження та відновлення закріплені у Конституції та законах України, а їх невиконання порушує громадський (суспільний) інтерес, а відповідно й інтереси держави у правовідносинах у сфері охорони культурної спадщини, який захищається, з-поміж визначених у законі суб`єктів, уповноваженими на те органами державної влади, у тому числі в особі місцевих державних (військових) адміністрацій та їх органів, зокрема у судовому порядку, однак виключно у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Отже, інтереси держави, з огляду на визначені у Конституції України основні завдання та головні напрямки її діяльності, охоплюють у тому числі й громадський (суспільний) інтерес до культурної спадщини, до її збереження для нинішніх та майбутніх поколінь. Зміст преамбули до Закону України «Про охорону культурної спадщини» з урахуванням наведених у його статті 1 визначень понять, засвідчує, що охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування та становить систему правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів, спрямованих, у тому числі на запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини. Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається, у тому числі на спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать й обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзаци перший, другий, п`ятий частини першої статті 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»). Частиною 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить у тому числі здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення, а також видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених програм та проектів. Відповідно до частини 2 статті 6 зазначеного Закону до повноважень виконавчого органу міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території, забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони, забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт, застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону. Для реалізації вищезгаданих повноважень закон (пункт 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») надає місцевим державним адміністраціям, а під час дії правового режиму воєнного стану й відповідним військовим адміністраціям (у разі їх утворення), право звертатися до суду у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Стаття 21 вказаного Закону передбачає право відповідного органу охорони культурної спадщини на пред`явлення власнику пам`ятки попередження, якщо в результаті його дій або бездіяльності пам`ятці загрожує пошкодження або знищення. Вказаною нормою, також передбачено, що якщо власник пам`ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп. Такий позов може бути пред`явлено й без попередження у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам`ятки. Отже спеціальний закон (стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини») чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, що мало місце й у спірних в цій справі правовідносинах, а саме - шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання Закон не містить. На підставі викладеного можна дійти висновку, що ні відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, а ні Управління культури, національностей та релігій Миколаївської ОВА не наділені правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки привести її до належного стану шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт. Таким чином у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи. Аналогічні висновки сформовано Верховним Судом у постанові 24.02.2025 у справі №420/28679/23 із подібними правовідносинами, і на які покликався суд апеляційної інстанції ухвалюючи постанову про закриття провадження у справі. Водночас, Верховний Суд у постанові від 27.01.2026 у справі №400/1773/25 спростовуючи таке покликання виходив з того, що апеляційний суд помилково застосував до спірних правовідносин вказану правову позицію Верховного Суду, оскільки фактичні обставини та предмет позову у цій справі суттєво відрізняються від обставин справи, що розглядається. В контексті дослідження правої природи подібності правовідносин, Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 12.10.2021 у справі №233/2021/19 сформувала висновок про те, суд, оцінюючи правовідносини на предмет подібності, насамперед має визначити, які правовідносини є спірними, після чого застосувати змістовий критерій порівняння, а за необхідності - також суб`єктний і об`єктний критерії. У справі, що розглядається (№400/1773/25), заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва Чобану Дмитро Георгійович звернувся до суду в інтересах Відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації з адміністративним позовом до товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» про зобов`язання привести пам`ятку архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві до належного стану шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт. У справі №420/28679/23 заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації (далі також прокурор, Департамент відповідно, позивач) звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Універсал Дірект» (далі також Товариство, ТОВ «Універсал Дірект», відповідач), треті особи Департамент культури міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Кредіт Інвестмент Груп», у якому просив: зобов`язати ТОВ «Універсал Дірект» відновити будівлю - пам`ятку містобудування та архітектури місцевого значення - особняк Гавсевича, споруджений у 1903 році за проектом архітектора ОСОБА_1, розташований за адресою: м. Одеса, вул. Чорноморська, 1-Б (далі також спірний об`єкт культурної спадщини). З огляду на викладене вище, не погоджуюсь із висновком Верховного Суду у постанові від 27.01.2026 у справі №400/1773/25 про неподібність правовідносин у наведених вище справах, оскільки сукупність таких критеріїв, як подібність фактичних обставин, суб`єктний склад, об`єкт і предмет правового регулювання дають обґрунтовані підстави для висновку про їх подібність. Таким чином, на момент ухвалення постанови від 27.01.2026 Верховним Судом вже була сформована правова позиція щодо права органів охорони культурної спадщини, в особі яких прокурор звернувся з позовом до суду, на пред`явлення позову до власника пам`ятки - юридичної особи приватного права про зобов`язання привести пам`ятку архітектури місцевого значення до належного стану шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт. Відповідно до частини 1 статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати. Відповідно до частини 1 статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи. Відповідно до частини 4 статті 347 КАС України про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах 1 - 4 статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах 5 або 6 статті 346 цього Кодексу. Водночас, Верховний Суд в складі судової палати рішення про відступ від висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові від 24.02.2025 у справі №420/28679/23, не приймав. За таких обставин вважаю, що для іншого висновку щодо застосування норм права, ніж уже сформованого колегією суддів Верховного Суду у постанові від 24.02.2025 у справі №420/28679/23, справу №400/1773/25 необхідно було передати на розгляд судової палати. Крім того, ухвалюючи постанову від 27.01.2026 у справі №400/1773/25 Верховний Суд серед іншого, виснував про те, що ігнорування технічного стану об`єкта культурної спадщини створює передумови для його безповоротної фізичної руйнації. У зв`язку з цим, розгляд судами цієї категорії спорів має також значення як складова захисту національної ідентичності. І справді, цілком обґрунтованими є висновки про те, що збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Важливість забезпечення особливої охорони нерухомих об`єктів культурної спадщини та пріоритетності цього завдання для держави України неодноразово підкреслювались у правозастосовчій практиці Верховного Суду, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21. Водночас, у постанові від 24.02.2025 у справі №420/28679/23, яку було застосовано апеляційним судом у справі яка розглядається, Верховний Суд також не заперечував проти необхідності збереження об`єктів культурної спадщини та розгляду судами цієї категорії спорів, натомість визначив законний спосіб, у який повинен здійснюватись такий судовий захист. Суддя О. Стародуб