Постанова П'ятий апеляційний адміністративний суд № 400/10009/25

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 24 червня 2026 р.м. ОдесаСправа № 400/10009/25 Перша інстанція: суддя Бульба Н.О. Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді - Вербицької Н.В., суддів Джабурії О.В., - Кравченка К.В., при секретарі судового засідання Худика С.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 травня 2026 року у справі за адміністративним позовом Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради до Миколаївської єврейської релігійної громади треті особи Громадська організація "Фонд Збереження Духовної Спадщини" про зобов`язання вчинити певні дії, В С Т А Н О В И Л А : 17 вересня 2025 року перший заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовною заявою, якій просив: зобов`язати Миколаївську єврейську релігійну громаду провести першочергові заходи щодо приведення пам`ятки архітектури місцевого значення «Синагога. 1822 рік» по вул. Шнеєрсона, 13 в м. Миколаєві до належного стану, а саме: провести фахове технічне обстеження пам`ятки архітектури; здійснити невідкладні консерваційні і протиаварійні роботи/заходи згідно висновків та рекомендацій технічного звіту для убезпечення пам`ятки архітектури від подальшого руйнування; забезпечити проведення комплексних ремонтно-реставраційних робіт на об`єкті з елементами з відновлення. В обґрунтування позовних вимог перший заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва зазначив, що пам`ятка архітектури місцевого значення «Синагога. 1822 рік» по вул. Шнеєрсона, 13 в м. Миколаєві перебуває у власності Миколаївської єврейської релігійної громади. Між відділом охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради (наразі відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради) та Миколаївською єврейською релігійною громадою 26.05.2003 укладено охоронний договір № 1 на пам`ятку архітектури місцевого значення «Синагога.1822 рік» по вул. Карла Лібкнехта (наразі Шнеєрсона), 13 в м. Миколаєві. На момент укладення у 2003 році охоронного договору відповідач усвідомлював свої обов`язки стосовно пам`ятки архітектури та зобов`язувався їх виконувати у повному обсязі. Зокрема, останнім були взяті на себе пам`яткоохоронні та відновлювальні зобов`язання щодо об`єкту культурної спадщини по вул. Шнеєрсона, 13 в м. Миколаєві, який потребував негайного проведення ремонту в цілому. Зокрема, негайному ремонту підлягали зовнішні та внутрішні архітектурно-конструкційні і декоративні елементи пам`ятки, оскільки вони перебували в аварійному стані, що підтверджується актом технічного стану, що є додатком до договору. Проте, актом технічного стану пам`ятки архітектури від 13.02.2019 № 4 відділом охорони культурної спадщини зафіксовано, що загальний стан будівлі знаходиться в аварійному стані та потребує невідкладного проведення комплексу протиаварійних робіт та реставрації. Ремонтно-реставраційні роботи не проводились. Аналогічний стан будівлі вкотре констатовано інформаційною довідкою за результатами постійного моніторингу від 17.11.2024 року. Будівля потребує невідкладного проведення комплексу консерваційних та реставраційних робіт. При цьому, беручи до уваги, що такі вимоги покладалися на релігійну громаду, починаючи з 2003 року (реставраційні та реабілітаційні роботи були передбачені 2004-2005 роках), то фактично понад 20 років Миколаївська єврейська релігійна громада допускає безпідставне та незаконне порушення умов охоронного договору та невиконання взятих на себе зобов`язань. Таким чином, пам`ятка архітектури місцевого значення перебуває в аварійному стані та під безпосередньою загрозою повного фактичного знищення внаслідок тривалого невжиття власником пам`ятки Миколаївською єврейською релігійною громадою заходів, спрямованих на збереження та відновлення пам`ятки архітектури, зокрема невиконання робіт по реабілітації та реставрації будівлі та споглядацької позиції уповноваженого державою органу - Відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради. На переконання позивача, тривала бездіяльність контролюючих органів щодо вжиття своєчасних та ефективних заходів, у тому числі цивільно-правового характеру, спрямованих на приведення пам`ятки архітектури у належний стан та її збереження, фактично сприяє недобросовісному власнику у порушенні вимог законодавства, а відтак і інтересів держави. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 травня 2026 року провадження у справі закрито. Не погоджуючись із прийнятою ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить зазначену ухвалу скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Зокрема, апелянт зазначає, що оскільки Релігійною громадою у добровільному порядку не вживаються обов`язкові до виконання та прямо передбачені чинним законодавством та охоронним договором заходи щодо збереження пам`ятки, що призводить до її руйнування та знищення, наявні підстави для зобов`язання відповідача здійснити такі заходи у судовому порядку, як зобов`язання виконати умови адміністративного договору. При цьому, на переконання апелянта, звернення прокурора до суду із даним позовом є єдиним можливим та ефективним способом захисту порушених прав держави на збереження культурної спадщини та можливістю забезпечити приведення пам`ятки культури до належного стану. Апелянт зазначив, що неможливість розгляду спорів про зобов`язання власників (користувачів) об`єктів культурної спадщини вчиняти дії щодо приведення та утримання такого об`єкту у належному стані, за відсутності іншого ефективного способу захисту порушених інтересів держави у цих правовідносинах, призведе до безкарності відповідних осіб та, як наслідок, руйнації пам`яток культури та втрати історичного надбання для майбутніх поколінь. Крім того, апелянт наголосив, що висновок суду першої інстанції щодо неможливості розгляду судами спорів зазначеної категорії суперечить позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 09.10.2023 у справі № 640/4637/21. Відповідач надав відзив на позовну заяву, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін, у зв`язку із необґрунтованістю доводів апелянта. Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Закриваючи провадження у справі на підставі ч.1 ст.238 КАС України, суд першої інстанції, з посиланням на правові висновки, викладені Верховним Судом в постанові по справі № 400/8333/24 від 08.04.2026 року, зазначив, що спеціальний закон (стаття 21 Закону № 1805-III) чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, що мало місце й у спірних в цій справі правовідносинах, а саме - шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання закон не містить. Отже, у відділу охорони культурної спадщини управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, відсутнє право на звернення до суду з адміністративним позовом про зобов`язання товариства відновити за власний рахунок пам`ятку архітектури місцевого значення, а тому таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах Держави в особі вказаного органу. Суд першої інстанції дійшов висновку, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Тобто цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції. Судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне. Приписами ч.1 ст. 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Пунктом 1 та абз.2 п.2 ч.1ст.4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 7 КАС). За правилами визначення юрисдикції адміністративних судів, закріпленими статтею 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Конституція України у статті 54 проголошує, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами. Для підтримки культурної спадщини, відповідно до статті 9 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, ратифікованої Законом від 19 вересня 2013 року № 581-VII, Україна зобов`язується: a) заохочувати повагу до цілісності культурної спадщини шляхом забезпечення того, щоб у рішеннях про зміни враховувалося розуміння пов`язаних із цим культурних цінностей; b) розробляти й просувати принципи сталого управління, а також заохочувати утримання; c) забезпечувати, щоб у всіх загальних технічних регламентах ураховувалися особливі вимоги до збереження культурної спадщини; d) сприяти використанню матеріалів, методів і навичок, які ґрунтуються на традиціях, а також досліджувати можливості їхнього застосування в сучасних умовах; e) сприяти високій якості роботи через системи професійної кваліфікації та акредитації окремих осіб, підприємств та установ. Стаття 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 8 червня 2000 року № 1805-III визначає культурну спадщину як сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини. Відповідно до ч.1 ст.3 Закону № 1805, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини (абзац сьомий частини першої статті 1 Закону № 1805-III). Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради (частина перша статті 3 Закону № 1805-III). Щодо пам`яток місцевого значення, відповідальність і контроль за збереженням здійснюють органи охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а також виконавчі органи сільських, селищних, міських рад (стаття 6 Закону № 1805-III). Усі власники пам`яток, відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1805-III, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір. Власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору відповідно до частини першої статті 24 Закону № 1805-III. Стаття 21 Закону № 1805-III надає право відповідному органу охорони культурної спадщини на пред`явлення позову до власника пам`ятки, якщо в результаті його дій або бездіяльності пам`ятці загрожує пошкодження або знищення, і якщо власник пам`ятки не вживає заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов. Такий позов може бути пред`явлено й без попередження у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам`ятки. Тобто, спеціальний закон чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, що мало місце й у спірних в цій справі правовідносинах, а саме - шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Саме такий спосіб захисту культурної спадщини визначений чинним законодавством. Іншого правового регулювання, як то звернення уповноваженого органу з іншими позовними заявами, Закон № 1805-ІІІ не містить. Верховний Суд, переглядаючи в касаційному порядку справу №420/28679/23, у постанові від 24.02.2025, проаналізувавши спеціальний Закон, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду, та конкретний спосіб реалізації такого права, дійшов висновку, що стаття 21 Закону № 1805-III чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання закон не містить. В цій справі Верховним Судом викладено висновок про відсутність у Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації права на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки містобудування та архітектури відновити таку пам`ятку. Прямої вказівки на це в законі не існує. Тобто констатовано, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення з позовом про зобов`язання вчинити певні дії щодо пам`ятки архітектури на підставі охоронного договору. В даному випадку, відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, як суб`єкт владних повноважень, у межах своєї компетенції має право звернутися до суду виключно з позовами про викуп пам`ятки архітектури, можливості звернутися до суду органу з заявленими в цьому позові вимогами, закон № 1805-ІІІ не передбачає. З викладеного вбачається, що суд першої інстанції вірно застосував до спірних правовідносин правові висновки, викладені Верховним Судом в постанові по справі № 400/8333/24 від 08.04.2026 року, оскільки у відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, в інтересах якої звернувся прокурор, відсутнє право на звернення до суду з адміністративним позовом про зобов`язання відповідача привести пам`ятку архітектури місцевого значення «Синагога. 1822 рік» по вул. Шнеєрсона, 13 в м. Миколаєві до належного стану, а саме: провести фахове технічне обстеження пам`ятки архітектури; здійснити невідкладні консерваційні і протиаварійні роботи/заходи згідно висновків та рекомендацій технічного звіту для убезпечення пам`ятки архітектури від подальшого руйнування; забезпечити проведення комплексних ремонтно-реставраційних робіт на об`єкті з елементами з відновлення. Враховуючи те, що суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом першої інстанції після відкриття провадження, а також те, що розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду, суд першої інстанції вірно закрив провадження у справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України. Аналогічна правова позиція щодо правомірності закриття провадження у справі висловлена Верховним Судом в постанові по справі № 420/22856/23 від 12 березня 2026 року. З актуальної правової позиції Верховного Суду вбачається, що у наявному суб`єктному складі спір не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції. Посилання позивача та третьої особи на окремі думки та попередні правові позиції Верховного Суду колегія суддів не приймає до уваги, оскільки суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду. Оцінюючи викладене в сукупності, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно та у достатньому обсязі встановив обставини справи, і ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що відповідно до ст.316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а ухвали суду першої інстанції без змін. Підстав для скасування чи зміни ухвали суду першої інстанції колегія суддів не вбачає, а доводи апеляційної скарги вважає такими, що висновків суду не спростовують. Керуючись ст. ст. 308, 310, 312, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, П О С Т А Н О В И Л А : Апеляційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури - залишити без задоволення. Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 травня 2026 року - залишити без змін. Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення. Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 29 червня 2026 року. Головуючий: Н.В.Вербицька Суддя: О.В.Джабурія Суддя: К.В.Кравченко