Постанова КАС ВС № 640/20139/22

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 30 вересня 2025 року м. Київ справа №640/20139/22 адміністративне провадження № К/990/42411/24 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу № 640/20139/22 за позовом заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до комунального некомерційного підприємства «Київський міський клінічний госпіталь ветеранів війни» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника керівника Київської міської прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року (головуючий суддя - судді Мєзєнцев Є.І., суддів - Епель О.В., Файдюк В.В.) УСТАНОВИВ: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У травні 2023 року заступник керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - ГУ ДСНС у м. Києві, ДСНС відповідно) звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив зобов`язати відповідача привести захисну споруду цивільного захисту - сховище № 112645, що знаходиться за адресою: вул. Ф. Максименка, 26 у Оболонському районі міста Києва у стан готовності для використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

2. Обґрунтовуючи позов прокурор зазначив, що, не зважаючи на встановлені та зафіксовані у визначеному законом порядку порушення, відповідачами не вжито заходів з приведення захисної споруди (сховища) до відповідних стандартів та придатний стан для використання за цільовим призначенням, що, через напружену військово-політичну ситуацію в країні, ставить під загрозу захист життя та здоров`я цивільного населення району. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

3. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивачем встановлено, що сховище № 112645 по вул. Ф. Максименка, 26 у м. Києві перебуває в неналежному стані. Вказане підтверджується актом перевірки дотримання КНП «Київський міський клінічний госпіталь ветеранів війни» вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 28.01.2019 №

18. Так, в ході перевірки виявлено, що в захисній споруді цивільного захисту термін придатності фільтрів - поглиначів добіг кінця; клапани надмірного тиску не обслужені; не забезпечено первинними засобами пожежогасіння; несправна система водопостачання; не забезпечено системами зв`язку тощо.

4. За результатами перевірки, державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки Оболонського району м. Києва Єрко А.С. 29.01.2019 вручено головному інженеру КНП «Київський міський клінічний госпіталь ветеранів війни» Вовк М.М. припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 10 із строком усунення виявлених порушень до 25.03.2019.

5. Також, 24.06.2020 та 11.05.2021 самим відповідачем складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту та акт комплексної перевірки захисної споруди цивільного захисту, відповідно до яких, сховище оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням. 6. 07.06.2023, за участю заступника начальника 10-ДГІРЧ ГУ ДСНС України у м. Києві Гриценко О.В., слідчого СВ Оболонського УП ГУ НП у м. Києві Смичкової Н.І., начальника відділу з питань цивільного захисту Оболонської районної в м. Києві державної адміністрації Гомона О.В., заступника директора з технічних питань КНП «Київського міського клінічного госпіталя ветеранів війни» Злова С.Г., у присутності завідуючого господарства КНП «Київського міського клінічного госпіталя ветеранів війни» Молодіда О.С. вчергове проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 112645, про що складено акт, відповідно до якого, споруда перебуває в неготовому стані для використання за призначенням.

7. У сховищі іржава система вентиляції, вентилятори не працюють, протипилові фільтри також іржаві, брудні, противибухові пристрої місять ознаки корозії, фільтри-поглиначі іржаві, не обслуговані, каналізаційна система несправна, насоси відкачування не працюють, радіоточка та телефон відсутні, робочим інструментом сховище забезпечено лише на 10% тощо.

8. Як зазначає позивач, ГУ ДСНС у м. Києві, як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знало про тривале порушення, оскільки в матеріалах справи міститься лист ГУ ДСНС у м. Києві від 02.11.2022 № 7103-506017101, в якому зазначено, що ГУ ДСНС у м. Києві зобов`язальні заходи цивільно-правового характеру до КНП «Київського міського клінічного госпіталя ветеранів війни» щодо виконання вимог припису від 29.01.2019 № 10 та усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту не вживалися.

9. У зв`язку із невжиттям відповідачем заходів, спрямованих на приведення сховища № 112645 у стан, придатний для його використання за призначенням з метою захисту населення району, позивач звернувся до суду з цим позовом. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

10. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.11.2022 позовну заяву повернуто позивачеві. 10.1. Повертаючи позовну заяву суд першої інстанції виходив з того, що звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу ДСНС.

11. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 11.05.2023 скасував ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.11.2022, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду.

12. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 01.08.2024 у задоволенні адміністративного позову відмовлено. 12.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, послався на висновки у подібних правовідносинах неодноразово висловлені у постановах Верховного Суду, зокрема, у постановах від 18.10.2019 у справі № 320/1724/19, від 09.10.2019 у справі № 0440/4892/18, від 04.10.2019 у справі № 804/4728/18, від 30.07.2019 у справі № 0440/6927/18, від 26.02.2020 у справі № 804/4458/18, від 27.04.2020 у справі № 826/10807/16, від 20.05.2020 у справі № 580/17/20, від 20.01.2021 у справі № 0440/6990/18, від 20.01.2022 у справі № 0440/6277/18, від 29.09.2021 у справі № 580/6122/20 тощо та зазначив, що звернення органом ДСНС з іншим позовом, аніж про застосування заходів реагування, передбачених статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку із чим прокурор у цій справі не може користуватися правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. 12.2. Отже цей суд дійшов висновку, що прокурор звернувся до адміністративного суду не у спосіб, передбачений законом, що є підставою для відмови у задоволенні позовних вимог позивача у повному обсязі.

13. Шостий апеляційний адміністративний суд оскаржуваною постановою від 07.10.2024 апеляційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнив частково. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 01.08.2024 скасував, а позов заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у м. Києві до комунального некомерційного підприємства «Київський міський клінічний госпіталь ветеранів війни» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - КНП «Київський міський клінічний госпіталь ветеранів війни», відповідач) про зобов`язання вчинити дії - залишив без розгляду.

14. Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції про те, що чинне законодавство України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у місті Києві на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами як позивача, то, відповідно, у заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у місті Києві також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

15. Поряд із цим, посилаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 (справа №912/2385/18) та Верховного Суду від 20.01.2022 у справі № 0440/6277/18 щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, на підставі пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України, оскаржуваною постановою від 07.10.2024 скасував рішення суду першої інстанції та залишив позов без розгляду. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

16. Не погодившись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.10.2024 заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) із цією касаційною скаргою, у якій просить скасувати вказану постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

17. Ця касаційна скарга подана з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України із посиланням скаржника не неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17 то постановах Верховного Суду від 03.10.2018 у справі № 826/12192/16, від 25.07.2019 у справі № 820/5164/15, від 09.08.2019 у справі № 520/2796/19, від 24.10.2019 у справі № 810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18, від 13.12.2019 у справі № 810/3160/18, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 25.02.2021 у справі № 912/9/20.

18. Касатор наводить доводи про те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові застосував положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ (далі - Закон України «Про прокуратуру»), статті 17-1, 32 Кодексу цивільного захисту України без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/4717/16 (постанова від 15.05.2019) та Верховного Суду у справі № 826/12192/16 (постанова від 03.10.2018), у справі № 820/5164/15 (постанова від 25.07.2019), у справі 520/2796/19 (постанова від 09.08.2019), в яких зазначено, що спір щодо зобов`язання балансоутворювача захисної споруди цивільного захисту привести її у стан готовності до використання розглядається у порядку адміністративного судочинства, а також підтверджено право прокурора на звернення до суду з таким позовом в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС України.

19. Скаржник зазначає, що у вказаних постановах Верховний Суд дійшов висновку щодо правомірності звернення прокурора до адміністративного суду в інтересах територіальних органів ДСНС України до суб`єктів господарювання, на балансі яких перебувають захисні споруди, з позовними вимогами, що спрямовані насамперед на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх житла та здоров`я, у разі військової агресії.

20. Крім того, звертає увагу, що суд апеляційної інстанції не врахував правові висновки Великої Палати Верховного Суду щодо застосування статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» у подібних правовідносинах, викладені у справі № 826/2793/18 (постанова від 30.01.2019), у справі № 810/3046/17 (постанова від 06.02.2019), у справі № 810/2763/17 (постанова від 13.02.2019) та Верховного Суду у справі № 924/1237/17 (постанова від 20.09.2018), у справі № 912/9/20 (постанова від 25.02.2021), у справі № 810/3165/18 (постанова від 24.10.2019), у справі № 810/3164/18 (постанова від 03.12.2019), у справі № 810/3160/18 (постанова від 13.12.2019) про недопустимість обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способів захисту інтересів держави з метою реалізації своїх повноважень, а також наявності у центрального органу виконавчої влади права на звернення до суду із позовними вимогами, які не закріплені в КАС України та інших законах.

21. Скаржник уважає помилковим висновок апеляційного суду про відсутність у Оболонської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави та у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві права на звернення до суду з позовом про зобов`язання привести сховище у належний стан.

22. Уважає, що рішення суду апеляційної інстанції прийняте при неправильному застосуванні та незастосуванням норм матеріального права, зокрема, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 17-1, 32 Кодексу цивільного захисту України, статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», пункту 12 Порядку № 138, пунктів 1, 3, 4, 7 Положення № 1052, з порушенням норм процесуального права, зокрема, статей 5, 53, 54, 240, 242 КАС України, внаслідок чого протиправно залишено без розгляду позовну заяву прокурора.

23. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.11.2024 визначено для розгляду цієї справи колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя: Мартинюк Н.М., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Жука А.В.

24. Ухвалою Суду від 19.11.2024 у справі відкрито касаційне провадження.

25. Згідно з інформацією, наявною в комп`ютерній програмі «Діловодство спеціалізованого суду», документ в електронному вигляді (касаційна скарга від 05.11.2024) надіслана НКП «Київський міський клінічний госпіталь ветеранів війни» 05.11.2024 о 21:56, що підтверджується довідкою про доставку електронного листа. Правом подати відзив на касаційну скаргу в порядку статті 338 КАС України відповідач не скористався, що відповідно до вказаної статті не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.

26. Згідно із протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.09.2025, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12.09.2025 № 1102/0/78-25 (на підставі службової записки секретаря судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж.М. від 11.09.2025 № 674/0/64-25 про проведення повторного автоматизованого розподілу судових справ у зв`язку з перебуванням судді Мартинюк Н. М. у відпустці по вагітності та пологах) для розгляду справи № 640/20139/22 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді: Соколов В.М., Загороднюк А.Г.

27. Ухвалою Суду від 29.09.2025 справу № 640/20139/22 прийнято до провадження, закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог статей 340 та 345 КАС України. Висновки Верховного Суду Оцінка Верховним Судом висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

28. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

29. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

30. Спірним питанням на стадії касаційного провадження у цій справі є наявність або відсутність у заступника керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у м. Києва із позовом до КНП «Київський міський клінічний госпіталь ветеранів війни» про зобов`язання вчинити дії, зокрема шляхом приведення у стан готовності захисної споруди з метою використання її за призначенням.

31. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

32. Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

33. Згідно з частинами другою та четвертою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

34. Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 34.1. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. 34.2. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

35. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

36. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

37. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.

38. Такі зміни були зумовлені тим, що після вступу до Ради Європи 09.11.1995, Україна взяла на себе зобов`язання, що роль та функції прокуратури зміняться, зокрема стосовно здійснення загального нагляду за законністю, перетворивши цей інститут в орган, що відповідає стандартам Ради Європи. З того часу Венеційська комісія у своїх численних висновках стосовно України указувала, що функції прокуратури значно перевищують межі функцій, які повинна мати прокуратура в демократичному суспільстві.

39. При цьому зміну статусу прокуратури було закладено в «Перехідних положеннях» Конституції України 1996 року, якими визначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

40. Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду), відповідно до частини першої статті 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

41. Відповідно до частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

42. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

43. Частиною четвертою статті 23 Закону «Про прокуратуру» визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. 44.1. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. 44.2. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

45. Після відкриття провадження у цій справі Верховний Суд вже викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23 та №520/13228/23, № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі №160/18617/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.

46. Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.

47. Із змісту частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

48. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

49. Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

50. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

51. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

52. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

53. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

54. Однак у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.

55. Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

56. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

57. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

58. Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

59. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

60. У справі, що розглядається, заступник керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва звернувся до адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у м. Києва, який є територіальним органом ДСНС, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

61. З матеріалів справи вбачається, що звернення заступника керівника Оболонської окружної прокуратури м. Києва до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у м. Києві, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

62. У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у м. Києва належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статус позивача у цій справі.

63. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

64. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

65. Таким чином, участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

66. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

67. Статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України).

68. Згідно з частиною другою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого: Здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства суб`єктами, визначеними статтею 65 цього Кодексу; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти; подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

69. Статтею 18 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про МВС України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

70. Згідно з частиною першою статті 18 Кодексу цивільного захисту України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого: забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади; здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій; визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності; організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.

71. Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено: забезпечення цивільного захисту на відповідній території; взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту; організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту; організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.

72. Частиною другою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту до яких, крім іншого, віднесено: забезпечення цивільного захисту на відповідній території; взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту; організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту; організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.

73. До завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 Кодексу цивільного захисту України віднесено, зокрема: забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання; забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

74. Отже Кодексом цивільного захисту України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

75. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

76. Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

77. Згідно з пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

78. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

79. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

80. Частиною першою статті 47 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

81. Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06.10.2022 № 2655-ІХ (далі - Закон № 2655-ІХ) встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

82. На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.

83. Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».

84. За змістом доводів касатора, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

85. Водночас Верховний Суд вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

86. Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

87. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23 та від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22 та інших.

88. Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

89. Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

90. З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

91. Отже, на підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у м. Києві на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

92. З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

93. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

94. Таким чином, суд апеляційної інстанції, погодившись із висновком суду першої інстанції про те, що Оболонська окружна прокуратура міста Києва в особі ГУ ДСНС у м. Києві не має права на звернення до суду із вказаним позовом, дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення цього позову без розгляду.

95. Судом відхиляються посилання скаржника на неврахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, оскільки у справі № 820/4717/16, указуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності у ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

96. Посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 25.07.2019 у справі № 820/5164/15, від 09.08.2019 у справі № 520/2796/19, від 24.10.2019 у справі № 810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18, від 13.12.2019 у справі № 810/3160/18, від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, від 03.10.2018 у справі № 826/12192/16 та Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17 колегія суддів не може визнати обґрунтованими, оскільки правовідносини у вказаних справах та справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

97. Відтак, доводи заявника касаційної скарги щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень у цій справі.

98. Решта наведених скаржником мотивів не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і не дають підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

99. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

100. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

101. Зважаючи на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

102. З огляду на результат касаційного розгляду, понесені учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати розподілу не підлягають. Керуючись статтями 341, 345, 359, 350, 356 КАС України, Верховний Суд ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року - без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена. СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк