Окрема думка КЦС ВС № 757/34467/23-ц

ОКРЕМА ДУМКА (частково розбіжна) суддів Верховного Суду у Касаційному цивільному суді Гудими Д. А., Пархоменка П. І. Справа № 757/34467/23-ц Провадження № 61-3950св25 І. ІСТОРІЯ СПРАВИ 1. 4 липня 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, - ОСОБА_2 (далі - третя особа). Просив: - визнати незаконною бездіяльність відповідача як органу опіки та піклування щодо нескладання протоколів про адміністративне правопорушення за частиною п`ятою статті 184 КУпАП відносно третьої особи на підставі заяви позивача від 29 травня 2023 року про невиконання третьою особою розпорядження відповідача від 4 вересня 2020 року № 444 «Про визначення участі матері у вихованні дитини» та неформування протоколів й інших матеріалів, що стосуються адміністративного правопорушення, в окрему справу і ненадіслання справи про адміністративне правопорушення разом із супровідним листом не пізніше ніж через три робочі дні з дати складення протоколу до суду за місцем вчинення адміністративного правопорушення; - зобов`язати відповідача скласти протоколи про адміністративне правопорушення за частиною п`ятою статті 184 КУпАП відносно третьої особи на підставі заяви позивача від 29 травня 2023 року про невиконання третьою особою 29 травня 2023 року розпорядження відповідача від 4 вересня 2020 року № 444 «Про визначення участі матері у вихованні дитини», сформувати протоколи й інші матеріали, що стосуються адміністративного правопорушення, в окрему справу і надіслати справу про адміністративне правопорушення разом із супровідним листом до суду за місцем вчинення адміністративного правопорушення. 2. 23 травня 2024 року Печерський районний суд м. Києва ухвалив рішення, згідно з яким відмовив у задоволенні позову. 3. 19 лютого 2025 року Київський апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою рішення суду першої інстанції залишив без змін. 4. 2 липня 2025 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалив постанову, згідно з якою задовольнив частково касаційну скаргу позивача: скасував рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду і закрив провадження у справі. Вважав, що її розгляд належить до юрисдикції адміністративного суду. ІІ. ПІДСТАВИ ДЛЯ ВИСЛОВЛЕННЯ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

5. Із постановою Верховного Суду погоджуємося у частині скасування судових рішень і закриття провадження у справі. Проте вважаємо, що не було підстав виснувати про належність вимог, які заявив позивач, до юрисдикції адміністративного суду. Розгляд таких вимог не належить до юрисдикції жодного суду.

6. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).

7. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

8. Визначаючи предметну юрисдикцію, суди повинні зважати не тільки на суб`єктний склад учасників спору, але й на суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, зміст заявлених вимог, характер спірних правовідносин і суттєві обставини справи.

9. Верховний Суд зазначив, що «характер спірних правовідносин, які виникли між сторонами в цій справі, пов`язаний із здійсненням відповідачем владних управлінських функцій, мають публічно-правовий характер, що відноситься до адміністративного судочинства».

10. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).

11. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

12. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду).

13. Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

14. Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 368/561/19 (пункт 22) і № 712/5476/19 (пункт 19), від 8 жовтня 2020 року у справі № 9901/393/19 (пункт 25), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15 (пункт 72)).

15. Тому помилковим є застосування приписів статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень. Для вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення складу учасників справи. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.

16. Отже, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

17. Позивач звернувся з вимогою визнати незаконною бездіяльність відповідача як органу опіки та піклування щодо нескладання протоколів про адміністративне правопорушення за частиною п`ятою статті 184 КУпАП відносно третьої особи на підставі заяви позивача від 29 травня 2023 року про невиконання третьою особою розпорядження відповідача від 4 вересня 2020 року № 444 «Про визначення участі матері у вихованні дитини» та неформування протоколів й інших матеріалів, що стосуються адміністративного правопорушення, в окрему справу і ненадіслання справи про адміністративне правопорушення разом із супровідним листом не пізніше ніж через три робочі дні з дати складення протоколу до суду за місцем вчинення адміністративного правопорушення, а також з вимогою зобов`язати відповідача скласти такі протоколи відносно третьої особи.

18. Підставою позову стало те, що позивач звернувся до відповідача із заявою про притягнення до відповідальності третьої особи за невиконання нею батьківських обов`язків, але отримав лист-відповідь про відсутність підстав для складання щодо третьої особи адміністративного протоколу. Ця відповідь позивача не влаштувала. Тому він вирішив звернутися з позовом до суду.

19. За змістом заявлених вимог вони спрямовані на спонукання відповідача сформувати та передати до суду справу про адміністративне правопорушення і на притягнення відповідачем третьої особи до адміністративної відповідальності, а не на відновлення порушених або оспорюваних відповідачем прав та інтересів позивача. Останній перебував у публічно-правових відносинах із відповідачем щодо розгляду заяви позивача від 29 травня 2023 року. У тих відносинах міг виникнути публічно-правовий спір стосовно надання відповіді на звернення позивача. Однак він вважає, що спірні відносини склалися не щодо розгляду його заяви, а стосовно формування справи про адміністративне правопорушення, її надсилання до суду для притягнення до адміністративної відповідальності третьої особи. У цих відносинах суб`єкт владних повноважень має такі повноваження не щодо позивача, а стосовно особи, яку позивач прагне притягнути до відповідальності. Тому не можна вирішувати за правилами адміністративного, як і будь-якого іншого, судочинства вимоги, які заявив позивач. ІІІ. ВИСНОВОК

20. Вважаємо, що Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду правильно задовольнив частково касаційну скаргу позивача: скасував судові рішення та закрив провадження у справі. Проте помилково вказав, що розгляд цієї справи належить до юрисдикції адміністративного суду.

21. Розгляд таких вимог позивача не належить до юрисдикції жодного суду України, оскільки у позивача немає юридичного спору про захист його прав чи інтересів із відповідачем. Використання позовного провадження у будь-якому виді судочинства з метою притягнення третьої особи до адміністративної відповідальності не є діями, спрямованими на вирішення юридичного спору. Тому у разі надходження заяви позивача про скерування цієї справи за встановленою юрисдикцією та її передання до адміністративного суду останній вирішуватиме питання про можливість кваліфікації відносин позивача із відповідачем як публічно-правового спору між ними щодо притягнення до адміністративної відповідальності третьої особи.

22. Якщо Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду зробив висновок про належність вимог позивача до юрисдикції адміністративного суду виключно з огляду на висновки, які раніше сформулювали у постановах Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 8 квітня 2024 року в справі № 757/27509/23-ц (провадження № 61-17974св23), Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 26 липня 2024 року в справі № 757/27496/23-ц (провадження № 61-18001св23), від 4 грудня 2024 року в справі № 757/5736/22-ц (провадження № 61-17907св23), то мав постановити ухвалу про передання справи № 757/34467/23-ц на розгляд Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду з метою відступу від зазначених висновків шляхом їхньої зміни з урахуванням аргументів, які ми навели у цій окремій думці. Судді Д. А. Гудима П. І. Пархоменко