Ухвала КАС ВС № 990/348/25

УХВАЛА 24 липня 2025 року м. Київ справа №990/348/25 адміністративне провадження № П/990/348/25 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Ханової Р. Ф. суддів: Бившевої Л. І., Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., Шишова О.О., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправної та визнання нечинним проекту акта,- УСТАНОВИВ: 23 липня 2025 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі також - Президент України), в якому позивач просив: «визнати бездіяльність Президента України - протиправним та визнати нечинним проект № 12414 «Закону про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов`язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин в умовах воєнного стану», який був опублікований 23 липня 2025 року опублікуваний у «Офіційний вісник України», «Урядовий кур`єр», «Голос України» та «Відомості Верховної Ради України» від 23 липня 2025 року повністю, який не відповідає вимогам законодавства України» (мовою оригіналу). На обґрунтування позовних вимог, ОСОБА_1 вказує на те, що 22 липня 2025 року об 23:00 Президентом України був прийнятий та підписаний проєкт № 12414 «Закону про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов`язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин в умовах воєнного стану», який буде опублікований 23 липня 2025 року у «Офіційний вісник України», «Урядовий кур`єр», «Голос України» та «Відомості Верховної Ради України» від 23 липня 2025 року. Позивач вказує, що було знищено антикорупційні органи. ЄС вже засудив ці дії. Позивач звертає увагу на те, що ці дії прямо стосуються його, як громадянина України, оскільки тепер корупції стане ще більше, коли країна і так захлинається у ній. ЄС та США можуть зупинити допомогу, що прямо вплине також на військові та соціальні потреби. Вказаний акт, є таким, що суперечить низкам міжнародних вимог та вступу до ЄС. Згідно зі статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. Проаналізувавши обставини, дослідивши матеріали позовної заяви, ґрунтуючись на засадах верховенства права, Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом необхідно відмовити, з огляду на наступне. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України). Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: - хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або - хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або - хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів визначено у частині другій статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, це справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті. Як зазначив Конституційний Суд України у рішенні №19-рп/2011від 14 грудня 2011 року відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. У мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю. Отже, Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. За змістом частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої). Разом із цим, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»). У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб. З обґрунтувань, наведених в позовній заяві, Суд дійшов до висновку, що позивач вважає протиправними дії щодо прийняття Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов`язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану» (номер проєкту - 12414, дата реєстрації: від 16 січня 2025 року). Суд звертає увагу на те, що відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України до саме повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. Відповідно до Розділу ІV Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року №1861-VI, стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення. Статтею 94 Конституції України визначено, що закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п`ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102 Конституції України), забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (пункт 1 частини першої статті 106 Конституції України)». Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивач висловлює зауваження щодо дій глави держави, які, на переконання позивача, свідчать про неналежне виконання відповідачем своїх повноважень. В той же час повноваження Президента України підписувати закони є конституційним у ввіреній голові держави сфері, відповідно, не може породжувати публічно-правового спору у розумінні наведених приписів процесуального закону. Судовий контроль не може охоплювати питань, вирішувати які уповноважено відповідні державні органи (в межах визначеної компетенції і встановленої процедури); поза тим, так само не може виникнути предмету спору у правовідносинах, учасником яких позивач не є, тобто коли рішення / дії / бездіяльність глави держави не створює безпосередніх юридичних наслідків [саме] для позивача (у зв`язку з виконанням управлінських функцій). Разом з тим, доводи позивача, викладені у поданій ним позовній заяві, стосуються не вирішення публічного-правового спору, а спонукають суд оцінити політичну діяльність глави держави, надати оцінку його дій. За таких обставин, позовні вимоги не узгоджуються із завданнями адміністративного судочинства, а їхня мета суперечить встановленому конституційному ладу, за яким державна влада поділена на три гілки, а органи держави та їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Суд не може перебирати на себе функції, які не ґрунтуються на законі; крім того, завданням суду, зокрема адміністративного, є вирішувати спори, які своєю чергою витікають з правовідносин, учасники яких взаємодіють між собою безпосередньо; у цьому контексті особливістю адміністративного судочинства є те, що рішення / дії владного суб`єкта наділені імперативом щодо підвладного суб`єкта, захист прав та інтересів якого власне покликаний здійснити адміністративний суд. Незгода чи критичні судження з приводу діяльності державних представницьких органів не утворюють змісту правовідносин, відповідно й спорів, які може вирішувати суд. Узагальнюючи наведене, Суд наголошує на тому, що Верховна Рада України, у процесі розгляду та прийняття законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) - не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності, аналогічно це стосується і повноважень Президента України щодо підписання законів, прийнятих Верховною Радою України, і дає підстави зробити висновок, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема, Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання протиправними законодавчих актів Верховної Ради України, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Разом з тим, як зазначалося вище, згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Згідно з пунктом 1 статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України. Статтею 1 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено, що Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. Тому саме цей орган судової влади наділений повноваженнями вирішувати питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (підпункт 1 частини 1 статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Отже, позовні вимоги про відповідність Конституції України законів України, є, за правилами адміністративного судочинства, предметом розгляду Конституційного Суду України, а не Верховного Суду, до якого із цими вимогами звернувся позивач. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини шостої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. Зважаючи на наведені мовити, колегія суддів дійшла висновку, що у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 слід відмовити, з огляду на зміст позовних вимог. Керуючись статтями 22, 170, 266, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд - УХВАЛИВ: Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та визнання нечинним проєкту акта. Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття. Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Головуюча Р. Ф. Ханова Судді Л. І. Бившева О.В. Білоус І.Л. Желтобрюх О.О. Шишов