Ухвала КАС ВС № 420/22303/23

УХВАЛА про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду 24 березня 2025 року м. Київ справа № 420/22303/23 адміністративне провадження № К/990/3734/25 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Одеської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Димерлія О.О., Скрипченка В.О., Осіпова Ю.В. від 07 січня 2025 року УСТАНОВИВ:

1. У серпні 2023 року заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (далі - ГУ ДСНС України в Одеській області, ДСНС), Одеської обласної військової адміністрації (далі - Одеська ОВА) звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства «Сервісний центр» (далі - КП «Сервісний центр»), у якому просив: - визнати протиправною бездіяльність КП «Сервісний центр» щодо незабезпечення готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту № 57237, розташованої за адресою: місто Одеса, вулиця Старопортофранківська, 103-А; - зобов`язати КП «Сервісний центр» вчинити дії стосовно приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 57237, розташованої за адресою: місто Одеса, вулиця Старопортофранківська, 103-А, відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579.

2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що захисна споруда цивільного захисту № 57237 перебуває в обмежено готовому стані, а КП «Сервісний центр» як балансоутримувач не вживає заходів з метою приведення споруди у належний стан. ГУ ДСНС України в Одеській області у листі від 12 липня 2023 року № 6001.3-4954/6010 повідомило про неможливість вжиття заходів реагування у зв`язку із забороною проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану», а Одеська ОВА у листі від 15 серпня 2023 року № 52-8460вих-23 зазначала, що не вживала до балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту № 57237 жодних заходів у судовому чи позасудовому порядку.

3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 30 жовтня 2023 року задовольнив позов.

4. Суд першої інстанції мотивував рішення тим, що КП «Сервісний центр» як балансоутримувач захисної споруди цивільного захисту № 57237 не виконало своїх обов`язків щодо її утримання та приведення у стан готовності до використання за призначенням (неробоча вентиляція, непридатні ущільнювачі тощо), а ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеська ОВА як органи контролю не реалізували свої повноваження щодо нагляду (контролю) та не зобов`язали балансоутримувача до виконання вимог закону, що має наслідком тривале збереження захисної споруди у незадовільному стані. Прокурор виявив порушення під час огляду 06 липня 2023 року захисної споруди цивільного захисту № 57237 у кримінальному провадженні № 42023163030000043, повідомив ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеську ОВА у листах від 05 липня 2023 року та 12 липня 2023 року відповідно та, у зв`язку з бездіяльністю зазначених органів, звернувся до суду з позовом, представляючи інтереси держави, відповідно до статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

5. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 січня 2025 року скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2023 року та залишив позов Прокурора без розгляду.

6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) не передбачає повноважень ГУ ДСНС України в Одеській області як позивача на звернення до суду із заявленими Прокурором позовними вимогами. Наявність в Одеської ОВА повноважень на здійснення контролю за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) не вказує на наявність у неї повноважень щодо звернення до суду з позовом про приведення захисної споруди у стан готовності для використання за призначенням. При цьому апеляційний суд керувався правовими позиціями, викладеними Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 і Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року та від 13 травня 2021 року у справі № 806/1000/17, та від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.

7. Не погоджуючись із залишенням позовної заяви без розгляду, заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2025 року, а справу - направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

8. Верховний Суд ухвалою від 17 лютого 2025 року відкрив касаційне провадження у справі. 9. 24 лютого 2025 року КП «Сервісний центр» подало відзив, в якому просить залишити касаційну скаргу Прокурора без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін. 10. 26 лютого 2025 року матеріали справи надійшли до Верховного Суду. 11. 27 лютого 2025 року Одеська ОВА подала відзив на касаційну скаргу та клопотання про закриття касаційного провадження.

12. ГУ ДСНС України в Одеській області 19 лютого 2025 року отримало копію ухвали про відкриття касаційного провадження, проте не скористалося правом подати відзив на касаційну скаргу. 13. 14 березня 2025 року заступник Генерального прокурора подав клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

14. Верховний Суд ухвалою від 21 березня 2025 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 24 березня 2025 року.

15. Прокурор у клопотанні про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду зазначає, що за даними ДСНС в Україні зараз обліковано 60 560 захисних споруд, з яких понад 20 % непридатні до укриття населення, а питання утримання захисних споруд цивільного захисту в належному стані залишається надзвичайно актуальним через військову агресію рф. У провадженні судів різних інстанцій перебуває понад 300 справ, із них 100 справ - у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду (за позовами прокурорів в інтересах органів ДСНС про зобов`язання привести захисні споруди цивільного захисту в належний технічний стан та готовність до укриття населення), а судова практика характеризується непослідовністю та відсутністю усталеної позиції. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 зазначила, що прокурор, діючи в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС у Харківській області, має повноваження звертатися до суду для усунення порушень у сфері цивільного захисту, зокрема щодо готовності захисних споруд до укриття населення. У зв`язку з виключенням Законом України від 21 квітня 2021 року № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» статті 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки» з КЦЗ України та прийняттям пункту 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу, повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту (ДСНС), обмежено зверненням до адміністративного суду з позовами про застосування заходів реагування, включаючи зупинення роботи об`єктів чи діяльності, що порушують вимоги законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки і створюють загрозу життю чи здоров`ю людей. У справі № 260/4199/22 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 жовтня 2023 року передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду питання відступу від зазначеної правової позиції. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 листопада 2023 року повернула справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зазначивши, що у справі № 820/4717/16 питання повноважень ДСНС на самостійне звернення до суду не вирішувалося. Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 20 червня 2024 року також повернула справу до колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою від 03 березня 2025 року у справі № 260/4199/22 дійшов висновку, що Прокурор не має права на звернення до суду у подібній категорії спорів щодо зобов`язання приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту, з огляду на те, що ДСНС не має таких повноважень, хоча й проводить планові або позапланові перевірки таких споруд. До ухвалення зазначеної постанови Верховний Суд неодноразово висловлював аналогічну правову позицію у постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах № 520/30126/23, № 520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30 січня 2025 року у справах № 400/10777/23, № 520/28873/23, № 400/4928/22, № 420/22304/23, № 560/17801/23 та № 560/17369/23, від 31 січня 2025 року у справах № 140/25901/23, № 240/28363/23 та ін. Прокурор наголошує на правовій невизначеності щодо органу, уповноваженого подавати до суду позови про зобов`язання балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан і забезпечити їхню готовність до укриття населення. Водночас звертає увагу на постанову від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, в якій Велика Палата Верховного Суду визнала повноваження Державіаслужби звертатися до суду за відсутності прямої норми, спираючись на публічний інтерес та статтю 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI). Аналогічно ДСНС має владні функції у сфері цивільного захисту відповідно до пункту 48 частина 2 стаття 17-1 КЦЗ України, а альтернативного органу для контролю за захисними спорудами цивільного захисту немає. Покликаючись на зазначене, Прокурор вважає, що органи ДСНС можуть звертатися до суду з позовами про приведення захисних споруд у належний стан, а прокурор - в інтересах держави в особі таких органів у разі бездіяльності державного органу.

16. Суд касаційної інстанції вважає клопотання Прокурора стосовно передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду обґрунтованим, оскільки ця справа містить виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики з огляду на таке.

17. Відповідно до частини 5 статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

18. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у постанові від 03 березня 2025 року у справі № 260/4199/22 дійшов висновку, що Прокурор не має права звертатися до суду в інтересах ДСНС у цій категорії спорів, оскільки повноваження ДСНС обмежені Законом № 2228-IX, зокрема, пункт 48 частини 2 статті 17-1 КЦЗ України дозволяє лише позови про заходи реагування, а не про приведення споруд у належний стан.

19. Водночас у зазначеній постанові Верховний Суд не висловлював позицію щодо повноважного органу на таке звернення.

20. Тлумачення меж повноважень ДСНС у сфері цивільного захисту, що не врегульовано однозначно чинним законодавством, має суттєвий вплив на захист публічного інтересу.

21. Зміни до КЦЗ України, внесені Законом № 2228-IX (чинні з 16 червня 2022 року), обмежили повноваження ДСНС, але не вирішили питання, як забезпечити належний стан захисних споруд цивільного захисту, якщо ДСНС не може звертатися до суду з відповідними позовами.

22. Закон України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (статті 8, 9) передбачає обов`язок держави забезпечувати функціонування захисних споруд.

23. Однак після змін до КЦЗ України, ДСНС позбавлена прямого права звертатися до суду щодо приведення споруд у належний стан, що створює прогалину в механізмі цивільного захисту.

24. Відповідно до статті 19 Конституції України державні органи та їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

25. У разі, якщо ДСНС у сфері цивільного захисту позбавлена доступу до механізму судового захисту, зазначене не скасовує обов`язок Держави забезпечувати укриття для населення, що обґрунтовує необхідність залучення Прокурора як захисника публічного інтересу.

26. У справі, що розглядається, Прокурор обґрунтовано пропонує розширене тлумачення пункту 48 частини 2 статті 17-1 КЦЗ України, спираючись на владні функції ДСНС та відсутність інших суб`єктів, уповноважених на такі дії.

27. Велика Палати Верховного Суду у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 визнала право Державіаслужби звертатися до суду за відсутності прямої норми, посилаючись на статтю 28 Закону № 3166-VI та публічний інтерес.

28. Аналогічний підхід може бути застосований до ДСНС, що потребує офіційного підтвердження або спростування Великою Палатою Верховного Суду.

29. Розв`язання цього питання права Великою Палатою Верховного Суду дозволить усунути прогалини у правовому регулюванні та створити чіткий механізм притягнення балансоутримувачів до відповідальності за неналежний стан захисних споруд.

30. Судова практика у справах щодо захисних споруд цивільного захисту також є непослідовною.

31. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 визнавала право прокурора звертатися до суду в інтересах ДСНС для усунення порушень у сфері цивільного захисту.

32. Натомість Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у постанові від 03 березня 2025 року у справі № 260/4199/22 та низці постанов за січень 2025 року (справи № 520/16197/23, № 520/30126/23, № 520/13228/23 тощо) заперечують таке право, посилаючись на обмеження повноважень ДСНС у зв`язку зі зміною до положень КЦЗ України.

33. Релевантний пошуковий запит (https://reyestr.court.gov.ua/): «Прокурора», «КЦЗ України», лише з 24 лютого 2022 року відображає понад 250 рішень судів першої інстанції та 150 постанов суду апеляційної інстанції у сфері цивільного захисту населення.

34. Передача справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду є обґрунтована тим, що: - справа містить виключну правову проблему щодо повноважень ДСНС та Прокурора у спорах про приведення захисних споруд цивільного захисту у належний стан; - розгляд справи необхідний для розвитку питання права - уточнення повноважень ДСНС і створення ефективного механізму захисту публічного інтересу - прав населення на безпечні укриття в умовах воєнного стану, як реалізації статті 3 Конституції України; - відсутність єдиної судової практики щодо повноважень ДСНС та Прокурора у цій категорії спорів суперечить принципу правової визначеності (статті 8 Конституції України, практиці Європейського суду з прав людини), що призводить до стану неконтрольованості утримання захисних споруд цивільного захисту; - передача справи усуне непослідовність з 2019 року позицій Верховного Суду щодо підстав для звернення Прокурора до суду в інтересах Держави в особі державного органу, який не реалізовує своїх повноважень в межах покладених на нього функцій, з огляду на положення статті 28 Закону № 3166-VI та необхідність захисту публічного інтересу; - передача справи до Великої Палати Верховного Суду є необхідною для усунення прогалини у законодавстві, забезпечення правової визначеності та виконання Державою свого обов`язку щодо захисту життя громадян відповідно до Конституції та міжнародних зобов`язань України.

35. Таким чином, клопотання Прокурора відповідає критеріям частини п`ятої статті 346 КАС України, а Верховний Суд вбачає підстави для передачі справи до Великої Палати Верховного Суду для забезпечення правової визначеності та захисту населення в умовах війни. Керуючись статтями 346, 347, 359 КАС України, Верховний Суд ПОСТАНОВИВ:

1. Задовольнити клопотання заступника Генерального прокурора про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

2. Передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу № 420/22303/23 за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

3. Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк Судді: С.М. Чиркін В.М. Шарапа