Окрема думка КАС ВС № 520/7790/2020

ОКРЕМА ДУМКА судді Чиркіна С.М. 20 вересня 2024 року м. Київ справа № 520/7790/2020 адміністративне провадження №К/9901/23931/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Стародуб О.П., судді: Коваленко Н.В., Чиркін С.М. розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства юстиції України на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2021 (судді - Любчич Л.В., Спаскін О.А., П`янова Я.В.) у справі №520/7790/2020 за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Харківській області, Міністерства юстиції України про визнання протиправними та скасування наказів, визнання дій протиправними. Ухвалою Верховного Суду від 16.09.2024, із покликанням на пункт 4, 5 частини першої статті 339 КАС України касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2021 у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Харківській області, Міністерства юстиції України про визнання протиправними та скасування наказів, визнання дій протиправними, - закрито. Проте із позицією, викладеною у цій ухвалі, не погоджуюся, і користуючись правом судді на окрему думку (стаття 34 Кодексу адміністративного судочинства України, далі -КАС України), зазначаю таке. І. Короткий зміст позовних вимог. ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Харківській області (далі - ГТУЮ у Харківській обл., відповідач - 1), Міністерство юстиції України (далі - Міністерство юстиції України, відповідач- 2), в якому просила: - визнати протиправними дії ГТУЮ у Харківській обл. щодо складення та направлення листом №30488-2019/08.03-20 від 09.12.2019 Міністерству юстиції України обґрунтованого подання відносно державного реєстратора прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 (далі - державний реєстратор ОСОБА_1 ); - визнати протиправними дії Міністерства юстиції України щодо призначення камеральної перевірки відносно державного реєстратора ОСОБА_1 з 13.03.2020 та визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 13.03.2020 № 652/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора ОСОБА_1 »; - визнати протиправними дії Міністерства юстиції України щодо проведення камеральної перевірки відносно державного реєстратора ОСОБА_1 в період з 13.03.2020 по 17.04.2020 та визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 17.04.2020 №1471/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора ОСОБА_1 » ІІ. Обставини справи встановлені судами попередніх інстанцій Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 14.11.2019 слідчим СВ Красноградського ВП ГУНП в Харківській обл. направлено Начальнику ГТУЮ у Харківській області скаргу, в якій він просив провести камеральну перевірку державного реєстратора ОСОБА_1 та вжити заходи реагування. В.о. заступника начальника ГТУЮ складено службову записку на ім`я начальника ГТУЮ у Харківській області щодо вирішення питання про направлення обґрунтованого подання до Міністерства юстиції України щодо державного реєстратора ОСОБА_1, якою допущені порушення порядку державної реєстрації. 09.12.2019 Департаментом державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України направлено подання щодо позивача. 13.03.2020 наказом МЮУ № 652/7 наказано провести камеральну перевірку державного реєстратора ОСОБА_1 щодо проведених реєстраційних дій об`єкта нерухомого майна з реєстраційним № 606556463101, на підставі вимоги слідчого СВ Красноградського ВП ГУНП в Харківській області від 14.11.2019. 17.04.2020 наказом МЮУ № 1471/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Красноградської районної державної адміністрації Харківської області (далі - Красноградська РДА Харківської обл.) ОСОБА_1» наказано анулювати доступ державного реєстратора ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - ДРРП). 21.04.2020 листом Міністерства юстиції України на адресу Красноградської районної державної адміністрації надійшла копія наказу № 1471/5 від 17.04.2020 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора Красноградської РДА Харківської області ОСОБА_1 ». Не погоджуючись із прийнятим Міністерством юстиції України наказом щодо анулювання доступу до ДРРП, позивач звернулася до суду. ІІІ. Стислий виклад рішень судів першої та апеляційної інстанцій Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 у задоволенні позову відмовлено. Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача по призначенню та проведенню камеральної перевірки позивача є правомірними. Оскаржуваний наказ про проведення перевірки містить всі необхідні реквізити та відомості, зокрема підставу її проведення та реєстраційну дію щодо якої проводилась перевірка. В свою чергу наказ про результати проведення такої містить належні і достатні мотиви, за яких до позивача застосовано саме такий захід впливу. Також суд виходив з того, що в ході проведеної перевірки позивача відповідачем встановлено обставини, які викликають сумнів в неупередженості, об`єктивності державного реєстратора при виконанні повноважень, передбачених Законом, з огляду на що у Міністерства юстиції України виникли достатні підстави для застосування до державного реєстратора такого заходу як анулювання доступу державного реєстратора прав на нерухоме майно до Державного реєстру прав на нерухоме майно. Постановою суду апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції скасовано в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправними дій Міністерства юстиції України щодо призначення камеральної перевірки відносно державного реєстратора прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 з 13.03.2020 та визнання протиправним і скасування наказу Міністерства юстиції України від 13.03.2020 № 652/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 »; визнання протиправними дій Міністерства юстиції України щодо проведення камеральної перевірки відносно державного реєстратора прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 в період з 13.03.2020 по 17.04.2020 та визнання протиправним і скасування наказу Міністерства юстиції України від 17.04.2020 № 1471/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 ». Судом апеляційної інстанції ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправними дії Міністерства юстиції України щодо призначення камеральної перевірки відносно державного реєстратора прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 з 13.03.2020 та визнано протиправним і скасовано наказ Міністерства юстиції України від 13.03.2020 №652/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 ». Визнано протиправними дії Міністерства юстиції України щодо проведення камеральної перевірки відносно державного реєстратора прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 в період з 13.03.2020 по 17.04.2020 та визнано протиправним і скасовано наказ Міністерства юстиції України від 17.04.2020 № 1471/5 «Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 . В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 у справі № 520/7790/2020 залишено без змін. Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції щодо наявності у територіальних органів Мін`юсту повноважень щодо направлення обґрунтованих подань та, як наслідок, відсутність підстав для задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними дій ГТУЮ у Харківській області по складенню та направленню обґрунтованого подання щодо позивача. Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним і скасування наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки позивача, апеляційний суд виходив з того, що, камеральну перевірку проведено за відсутності передбачених Порядком здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань № 990 підстав, а копію наказу про проведення перевірки направлено з порушенням вимог пункту 12 зазначеного Порядку. З покликанням на висновки Верховного Суду у постановах від 14.11.2018 у справі №814/2229/17, від 16.04.2020 у справі № 420/912/19 апеляційний суд дійшов висновку, що позивач не зобов`язаний здійснювати моніторинг сайту Мін`юсту щодо розміщення на ньому такої інформації, а тому розміщення наказу про проведення камеральної перевірки на офіційному веб-сайті не замінює направлення його копії на адресу суб`єкта контролю. В свою чергу, доказів отримання позивачем копії наказу про проведення камеральної перевірки від 13.03.2020 № 652/7 матеріали справи не містять. ІV. Доводи касаційної скарги В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення. Зокрема, покликається на те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо пропуску відповідачем строку надіслання наказу про призначення перевірки, оскільки наказ направлено в перший робочий день (понеділок) після дати його прийняття (п`ятниця). Також покликається на те, що саме по собі порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень може бути підставою для визнання його протиправним та скасування лише у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення, що відповідає висновкам Верховного Суду від 22.05.2020 у справі № 825/2328/16. Своєю чергою, встановлені в ході проведеної перевірки позивача порушення законодавства у сфері державної реєстрації знайшли своє підтвердження, з огляду на що, враховуючи характер допущених порушень, у відповідача були наявні підстави для застосування до позивача такого заходу впливу, як анулювання доступу до реєстру. Як на підставу касаційного оскарження відповідач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постанові Верховного Суду від 22.05.2020 у справі №825/2328/16, від 23.04.2020 у справі №813/1790/18 та від 26.09.2018 у справі №820/1543/16. Просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. V. Позиція Верховного Суду Ухвалою Верховного Суду від 16.07.2021 відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України. Підставою для відкриття касаційного провадження стало неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права у зв`язку з неврахуванням апеляційним судом висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 22.05.2020 у справі №825/2328/16, від 23.04.2020 у справі №813/1790/18 та від 26.09.2018 у справі №820/1543/16. Водночас, у справах № 825/2328/16, № 813/1790/18 (постанови Верховного Суду від 22.05.2020 та від 23.04.2020 відповідно) суб`єкти господарювання оскаржували постанови органів Держпраці про накладення штрафів за порушення законодавства про працю. Висновки Верховного Суду у вказаних справах стосувались застосування відповідних норм Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509. У справі № 820/1543/16 (постанова від 26.09.2018) позивачем виступала фізична особа, а предметом оскарження були бездіяльність Кабінету Міністрів України та голови Харківської обласної державної адміністрації щодо забезпечення дотримання Конституції та законів України на державному підприємстві Харківське державне авіаційне виробниче підприємство та зобов`язання відповідачів вчинити певні дії. При цьому, у вказаній справі в касаційному порядку оскаржувались процесуальні рішення судів попередніх інстанцій, за наслідками перегляду яких Верховний Суд оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасував, а справу направив для продовження розгляду до суду першої інстанції. Натомість, у справі, що розглядається (№ 520/7790/2020), позивачем виступає державний реєстратор прав на нерухоме майно, а предметом оскарження є дії та рішення (накази) ГТУЮ у Харківській області та Міністерства юстиції України щодо призначення та проведення камеральної перевірки державного реєстратора з дотриманням вимог Порядку №

990. Наведене свідчить, що правовідносини у наведених справах, які визначені відповідачем, як підстава касаційного оскарження, та у справі, яка є предметом касаційного перегляду, не є подібними. Інше вирішення судом апеляційної інстанції спору у цій справі в порівнянні із результатами касаційного перегляду справ, на які зроблено посилання в обґрунтування поданої касаційної скарги, обумовлено іншими предметами спору, фактичними обставинами справи, суб`єктним складом учасників справи та іншим нормативно-правовим регулюванням спірних правовідносин. Крім того, Верховний Суд у постанові від 16.04.2020 у справі № 420/912/19 сформував наступні висновки: «… Верховним Судом відхиляються доводи відповідача щодо можливості позивача ознайомитися зі змістом відповідних наказів на офіційному сайті Міністерства юстиції України, оскільки відповідно до статті 19 Конституції України ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а отже позивач не зобов`язаний здійснювати моніторинг сайту Мін`юсту щодо розміщення на ньому такої інформації.

29. Аналогічних правових висновків Верховний Суд дійшов, зокрема, у постанові від 14 листопада 2018 року (справа № 814/2229/17).» У постанові від 30.09.2020 у справі № 420/4255/19 Верховний Суд дійшов висновку, відповідно до якого «… повідомлення позивача про проведення камеральної перевірки та надсилання копії наказу про її проведення є обов`язком відповідача, а тому наявність у позивача можливості ознайомитися зі змістом цього наказу на офіційному сайті МЮ України не спростовує протиправності такої бездіяльності, оскільки відповідно до статті 19 Конституції України ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Тому, позивач не зобов`язаний здійснювати моніторинг сайту МЮ України щодо розміщення на ньому такої інформації.» Суд апеляційної інстанції переглянув рішення суду першої інстанції відповідно до зазначених висновків Верховного Суду у справах №420/912/19, №814/2229/17, №420/4255/19. Відповідно до пунктів 4, 5 частини 1 статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо: - після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку). Якщо ухвала про відкриття касаційного провадження мотивована також іншими підставами, за якими відсутні підстави для закриття провадження, касаційне провадження закривається лише в частині підстав, передбачених цим пунктом; - після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними. З урахуванням наведеного, касаційне провадження, відкрите у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, підлягає закриттю. З такими висновками Верховного Суду не згоден, з огляду на таке. Ключовими доводами касаційної скарги було твердження скаржника про дотримання строків повідомлення про проведення перевірки, дотримання порядку її призначення та наявність виявлених порушень за результатами перевірки. На моє переконання, Верховний Суд не відповів на доводи касаційної скарги. Так, Судом відхилені покликання скаржника на висновки Верховного Суду сформовані у справах № 825/2328/16, № 813/1790/18 (постанови Верховного Суду від 22.05.2020 та від 23.04.2020 відповідно), оскільки ці постанови були прийняті за участі відмінного суб`єкта владних повноважень - Держпраці у справах про накладання штрафів. Проте, на мою думку висновки у справах цілком застосовні до спірних правовідносин, оскільки визначають певні критерії оцінки підстав призначення перевірки та оцінки її наслідків. Такі висновки мають загальний характер та застосовні до оцінки дій та рішень різних суб`єктів владних повноважень. Щодо строків повідомлення про призначення перевірки, зазначаю таке. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що направлення наказу від 13.03.2020 №652/17 про проведення перевірки засобами електронного зв`язку 16.03.2020 за вих. № 2625/19.9 1/7-20 є порушенням Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 №990 (далі - Порядок № 990) Верховний Суд погодився із висновком суду апеляційної інстанції щодо порушення відповідачем строку та порядку направлення наказу від 13.03.2020 № 652/17 засобами електронного зв`язку 16.03.2020 за вих. № 2625/19.9 1/7-20 та покликався на відповідну практику. Проте на час формування такої практики діяла інша редакція Порядку №

990. На момент спірних правовідносин пунктом 12 Порядку (в редакції, яка діяла на момент прийняття оскаржуваного наказу) було зазначено, що Мін`юст не пізніше наступного робочого дня з дня прийняття ним рішення про проведення камеральної перевірки надсилає суб`єкту державної реєстрації, у трудових відносинах з яким перебуває державний реєстратор, уповноважена особа, чи нотаріусу рекомендованим листом з описом вкладення примірник відповідного рішення Мін`юсту, до якого додається запит про надання копій документів та іншої інформації, що стосується предмета перевірки, крім випадку, передбаченого абзацом другим цього пункту. Слід врахувати, що 13.03.2020 було п`ятницею, а отже наступним робочим днем було 16.03.2020 (наступного робочого дня з дня прийняття ним рішення про проведення камеральної перевірки), коли відповідач і направив повідомлення позивачу. Отже, Другий апеляційний адміністративний суд дійшов до неправильного висновку, який і поклав в основу оскаржуваного рішення. Також відповідно до вимог пункту 10 Порядку № 990 у рішенні Мін`юсту про проведення камеральної перевірки зазначається така інформація: дата прийняття та номер зазначеного рішення; прізвище, ім`я, по батькові державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації, стосовно яких прийнято рішення про проведення камеральної перевірки; підстава проведення камеральної перевірки та реєстраційні дії, щодо яких проводиться камеральна перевірка; прізвище, ім`я, по батькові посадової особи Мін`юсту, яка буде проводити камеральну перевірку. Оскаржений наказ Міністерства юстиції України № 652/7 від 13.03.2020 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 » містив всі необхідні реквізити та відомості, в тому числі і підставу проведення такої перевірки, а також реєстраційна дія щодо якої проводилась перевірка. Своєю чергою результати перевірки були оформлені лише наказом від 17.04.2020 №1471/5 Отже, суд апеляційної інстанції застосував редакцію Порядку № 990, яка не підлягала застосуванню, водночас Верховний Суд не усунув цей недолік. Також, при перевірці правомірності дій та рішень суб`єкта владних повноважень, апеляційний суд не надавав оцінку виявленим під час перевірки порушенням. Натомість відповідач стверджував, що під час перевірки виявлено, що у Державному реєстрі прав державним реєстратором прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 не долучено електронну копію письмової вимоги про усунення порушень, надісланої іпотекодержателем, іпотекодавцеві та боржнику від 05.10.2018, чим порушено вимоги статей 10, 16, 18 Закону, пунктів 10, 12, 25, 61 Порядку № 1127 (у редакції, чинній на момент проведення реєстраційних дій). Отже, за позицією відповідача, зазначені реєстраційні дії були проведені за наявності підстав для зупинення розгляду заяв. Також відповідач наполягав, що 15.05.2019 державним реєстратором прав на нерухоме майно Красноградської районної державної адміністрації Харківської області ОСОБА_1 в Державному реєстрі прав відмінено запис про право власності (перехід права) № 31064402, зареєстрований за ОСОБА_2 , у розділі № 606556463101, як помилкові, чим порушено вимоги статей 3, 12, 26 Закону (у редакції, чинній на момент проведення реєстраційних дій), оскільки зміни до державного реєстру внесено без відповідного рішення суду. Проте, закривши касаційне провадження Верховний Суд не надав оцінки наявності або відсутності порушень діючого законодавства позивачем, на яких наполягав відповідач. Водночас за сталою судовою практикою, у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Зазначений підхід також відображений в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.09.2021 у справі № 816/228/17. У справі, що розглядається, була проведена камеральна перевірка, відповідно наказ про її проведення був реалізований та судом мали оцінюватись результати перевірки. Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки з урахуванням обставин встановлених за результатами перевірки. Також, Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 наголошено, що підставами для скасування рішення суб`єкта владних повноважень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення. Проте, в межах окремої думки вважаю, що позбавлений права оцінювати наявність або відсутність порушень, відображених в акті перевірки. За такого правового регулювання спірних правовідносин, на моє переконання, Верховний Суд мав виконати вимоги статті 341 КАС України, надати правову оцінку діям і бездіяльності відповідача з урахуванням законодавства, яке діяло на момент спірних правовідносин, та розглянути по суті касаційну скаргу надавши оцінку дотриманню вимог законодавства позивачем щодо порушень, зазначених в акті перевірки. Суддя Чиркін С. М.