Окрема думка Велика Палата ВС № 990/165/23

ОКРЕМА ДУМКА судді Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В. у справі № 990/165/23 (провадження № 11-185заі23) Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) 29 лютого 2024 року розглянула справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним, скасування рішення та зобов`язання вчинити дії за апеляційною скаргою ВРП на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 листопада 2023 року. Велика Палата в цій справі ухвалила постанову про задоволення апеляційної скарги ВРП, скасування зазначеного рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову. Не можу погодитися з результатом вирішення цієї справи, а тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) висловлюю свою окрему думку з таких міркувань. Задовольняючи позов ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що встановлені у цій справі фактичні обставини, характер спірних правовідносин та приписи законодавства, які їх регулюють, у своїй сукупності дають підстави стверджувати, що ВРП при прийнятті оскаржуваного рішення про звільнення позивачки діяла не на підставі та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. За висновком суду першої інстанції, ВРП поклала в основу оскаржуваного у цій справі рішення акт, який видав некомпетентний на той час орган; не застосувала приписи Конституції України як правові норми прямої дії та міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (далі - ВРУ, Рада), зокрема Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), та висновки, викладені в рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Суд також зазначив, що дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади судді було застосоване до позивачки після спливу трирічного строку для притягнення судді до відповідальності за порушення присяги. Цей строк повинен обчислюватися з дня вчинення проступку до дати ухвалення рішення про застосування до судді дисциплінарного стягнення, яким у цій справі є саме оскаржуване рішення ВРП від 06 липня 2023 року № 693/0/15-23. Водночас Велика Палата дійшла висновку, що рішення Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) від 18 грудня 2015 року № 1196/0/15-15 про внесення до ВРУ подання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді за порушення присяги є чинним, його правомірність і законність встановлена судом у межах розгляду справи № 800/421/16 (800/39/16). Обставини, викладені в цьому рішенні, які стали підґрунтям для висновку про наявність у діях судді ОСОБА_1 ознак порушення присяги судді та підставами для звільнення її з цієї посади, були встановлені компетентним органом (ВРЮ), а вид відповідальності за неправомірні діяння судді при здійсненні правосуддя - обраним / застосованим. За висновком Великої Палати, в разі визнання судом незаконним рішення ВРУ за результатами розгляду подання ВРЮ про звільнення судді з посади за порушення присяги, незалежно від того, підтримав парламент таке подання чи ні, зазначена процедура не може вважатися завершеною, а подання розглянутим. За таких обставин процедура вирішення питання щодо звільнення судді з посади набуває ознак завершеності, а відповідне подання ВРЮ стає реалізованим унаслідок його розгляду уповноваженим органом та прийняття на його підставі остаточного рішення. Таким чином, як зазначено у постанові Великої Палати, скасування постанови ВРУ про звільнення судді ОСОБА_1 відновило процедуру звільнення її на підставі рішення ВРЮ від 18 грудня 2015 року № 1196/0/15-15, а тому відповідно до пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) матеріали щодо звільнення позивачки було передано до ВРП для ухвалення рішення про звільнення судді з посади. На мою думку, таке тлумачення зазначеної норми є хибним. Відповідно до вимог статті 126 Конституції України в редакції, що була чинною на час звільнення ОСОБА_1 з посади судді за порушення присяги, суддя звільняється з посади органом, що його обрав. Оскільки ОСОБА_1 була обрана суддею безстроково Постановою ВРУ № 240-VI, то саме до повноважень цього органу належало звільнення її з посади. Згідно із частиною другою статті 116 Закону України № 2453-VI від 7 липня 2010 року «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 2453-VI), який був чинним на час звільнення ОСОБА_1 з посади судді 29 вересня 2016 року, факти, що свідчать про порушення суддею присяги, мають бути встановлені ВРЮ, а відповідно до вимог частини п`ятої цієї ж статті, на підставі подання ВРЮ ВРУ приймає постанову про звільнення судді з посади. Порядок розгляду питань про звільнення суддів, обраних ВРУ безстроково, на той час визначався статтею 216-1 Регламенту Верховної Ради України, якою було передбачено, що подання про звільнення судді, обраного ВРУ безстроково, вноситься до парламенту ВРЮ. До подання додаються документи, що підтверджують підстави звільнення, передбачені частиною п`ятою статті 126 Конституції України. Обговорення питання про звільнення судді, обраного ВРУ безстроково, на пленарному засіданні Ради починається з оголошення головуючим на пленарному засіданні подання ВРЮ. Після доповіді суддя, питання стосовно якого розглядається, має право на виступ. Кожний народний депутат має право ставити запитання доповідачу та безпосередньо судді чи його представнику, висловлювати свою думку, надавати письмові матеріали. За наявності зауважень до подання про звільнення судді, що потребують додаткової перевірки органом, що вніс таке подання, голосування щодо звільнення судді не проводиться. Повторний розгляд такого подання здійснюється за умов перевірки органом, що вніс подання, обставин, щодо яких висловлено зауваження, і повідомлення цим органом про результати такої перевірки та невідкликання внесеного подання. Рішення про звільнення судді приймається відкритим поіменним голосуванням і оформлюється постановою ВРУ. Аналіз наведених норм дозволяє констатувати, що до набрання чинності Законом України № 1401-VIII від 2 червня 2016 року «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» саме парламент був єдиним органом державної влади, до конституційних повноважень якого належало як обрання суддів безстроково, так і звільнення їх з посади, зокрема, за порушення присяги. У ВРУ в питанні розгляду подання ВРЮ про звільнення судді була наявна дискреція. Реалізуючи такі дискреційні повноваження, народні депутати могли або повернути подання ВРЮ для здійснення додаткової перевірки, наслідком якої могло бути відкликання ВРЮ цього подання, або прийняти рішення про звільнення судді шляхом голосування. Зазначене дає підстави для висновку, що саме постанова ВРУ була тим актом, яким на суддю накладалося дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади за порушення присяги та реалізовувалося подання ВРЮ про застосування до судді такого виду дисциплінарного стягнення. Подання ВРЮ відповідно до вимог статті 116 Закону № 2453-VI містило факти, встановлені цим органом, які, на його думку, свідчать про порушення суддею присяги. Встановлені ВРЮ факти лише враховувалися народними депутатами при вирішенні питання про звільнення судді, а остаточне рішення, яким завершувалась процедура звільнення судді з посади, ухвалювалось ВРУ. Саме на підставі постанови ВРУ від 29 вересня 2016 року, а не на підставі подання ВРЮ, ОСОБА_1 була відрахована зі штату Солом`янського районного суду міста Києва наказом голови цього суду від 17 жовтня 2016 року. Таким чином, слід констатувати, що процедура притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності була завершена застосуванням до неї органом, який її обрав суддею безстроково, дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади судді за порушення присяги. Згідно з пунктом 14 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII матеріали та подання ВРЮ про звільнення суддів, за якими до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» не прийнято рішення Президентом України чи ВРУ, передаються до ВРП для ухвалення рішення про звільнення суддів з посад з підстав, зазначених у поданнях. Рішення про звільнення судді з посади ухвалюється ВРП у пленарному складі без виклику судді, щодо якого розглядається питання про звільнення. Регламентом Вищої ради правосуддя може бути передбачена спрощена процедура розгляду цього питання. Суддя, щодо якого до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» ВРЮ внесено подання про його звільнення з посади за порушення ним присяги і рішення щодо якого не було прийнято Президентом України чи ВРУ, звільняється з посади судді на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України. На мою думку, зазначена норма закону передбачає, що до ВРП могли бути передані лише ті матеріали та подання ВРЮ, які з тих чи інших причин не розглянуті ВРУ і за якими не прийнято рішення відповідно до вимог статті 126 Конституції України. Прийняття ж відповідного рішення ВРУ, яке в подальшому було скасовано в судовому порядку, унеможливлює повторний розгляд цього ж питання іншим органом, а саме ВРП. Розширене тлумачення пункту 14 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII, яке застосували ВРП та Велика Палата, суперечить точному змісту цієї норми і покладає відповідальність за допущені ВРУ грубі порушення законодавства при розгляді питання про звільнення ОСОБА_1 з посади не на орган, який допустив ці порушення, а на особу, щодо якої їх вчинено. Водночас саме держава, відповідні органи якої не змогли розглянути зазначене питання з дотриманням вимог закону, має нести ризик відповідальності за рішення, ухвалені цими органами. Такий висновок узгоджується з позицією Великої Палати, висловленою у справі № 912/2797/21, згідно з якою державні органи, які не дотримуються власних процедур, не повинні отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. Також маю зазначити, що, на мою думку, звільнення ВРП ОСОБА_1 з посади судді 06 липня 2023 року за дисциплінарний проступок, вчинений у січні 2014 року, відбулося з порушенням встановленого законом строку притягнення до дисциплінарної відповідальності. Так, норми Закону № 2453-VI у редакції, чинній на час вчинення суддею дисциплінарного проступку, не передбачали жодних обмежувальних строків притягнення судді до відповідальності за порушення присяги. Законом від 12 лютого 2015 року № 192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд» Закон № 2453-VI викладено в новій редакції, що набрала чинності з 28 березня 2015 року. За приписами частини четвертої статті 96 Закону № 2453-VI у зазначеній редакції дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці. У частині одинадцятій статті 109 Закону № 1402-VIII закріплено аналогічну норму, згідно з якою дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження. Тобто як на час застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у 2016 році, так і на час застосування такого стягнення у 2023 році діяв обмежувальний трирічний строк притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Варто зауважити, що після скасування судовим рішенням Постанови ВРУ від 29 вересня 2016 року № 1624-VIII про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Солом`янського районного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді голова Солом`янського районного суду міста Києва видав наказ від 16 березня 2020 року № 12-ос, яким скасував наказ від 17 жовтня 2016 року про відрахування ОСОБА_1 зі штату суду, а з 17 березня 2020 року вона приступила до роботи, здійснювала передбачені законом повноваження судді, не притягалася до дисциплінарної відповідальності. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що одним з елементів конституційного принципу верховенства права є принцип правової визначеності. Юридична визначеність є ключовою у питанні розуміння верховенства права; держава зобов`язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; юридична визначеність передбачає, що норми права повинні бути зрозумілими і точними, а також спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правових відносин. Принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності. У контексті статті 8 Конституції України юридична визначеність забезпечує адаптацію суб`єкта правозастосування до нормативних умов правової дійсності та його впевненість у своєму правовому становищі, а також захист від свавільного втручання з боку держави (рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017, від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018, від 20 червня 2019 року № 6-р/2019). У Рішенні від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 (справа № 1- 123/2018(4892/17) Конституційний Суд України зазначив, що принцип юридичної визначеності як один з елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Згідно з позицією Конституційного Суду України «цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів» (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016). У рішенні від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11) ЄСПЛ зазначив, що строки давності слугують кільком важливим цілям, а саме: забезпеченню юридичної визначеності та остаточності, захисту потенційних відповідачів від не заявлених вчасно вимог, яким може бути важко протистояти, та запобіганню будь-якій несправедливості, яка могла б виникнути, якби від судів вимагалося виносити рішення щодо подій, що мали місце у віддаленому минулому, на підставі доказів, які через сплив часу стали ненадійними та неповними (див. рішення від 22 жовтня 1996 року у справі «Стаббінгз та інші проти Сполученого Королівства» (Stubbings and Others v. the United Kingdom), пункт 51, Reports 1996-IV). Строки давності є загальною рисою національних правових систем договірних держав щодо кримінальних, дисциплінарних та інших порушень. Правова процедура розгляду питання про звільнення судді з посади з підстави, визначеної пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України, у тому числі й відповідно до пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798?VIII, - це єдиний процес, який завершується прийняттям ВРП у межах її виключних конституційних повноважень рішення про звільнення судді з посади, яким реалізується застосоване до судді дисциплінарне стягнення у виді подання про його звільнення з посади. На підтвердження обґрунтованості такого висновку вказує те, що безпосередні негативні правові наслідки у виді звільнення з посади для судді настають саме на підставі рішення ВРП про його звільнення, натомість подання відповідного органу (як-то ВРЮ чи дисциплінарна палата ВРП) про звільнення судді з посади саме по собі таких наслідків не має. Отже, тлумачення частини одинадцятої статті 109 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) у взаємозв`язку з приписами статті 58 Конституції України свідчить, що для застосування до судді дисциплінарного стягнення встановлено строк, який обчислюється з дня вчинення проступку до дати прийняття ВРП рішення про звільнення судді з посади, яким реалізується застосоване до судді дисциплінарне стягнення у виді подання про його звільнення з посади. Водночас до цього строку не враховуються час тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження. Захистивши своє порушене право в судовому порядку та будучи допущеною до здійснення правосуддя із 17 березня 2020 року (більше ніж через 6 років від дня вчинення дій, які стали підставою для притягнення її до дисциплінарної відповідальності), враховуючи зміст положень частини одинадцятої статті 109 Закону № 1402-VIII, позивачка мала всі підстави обґрунтовано сподіватися на те, що строк притягнення її до дисциплінарної відповідальності за проступок, вчинений на початку 2014 року, сплив. В іншому випадку взагалі втрачається сенс оскарження до суду рішення органів державної влади про звільнення судді з посади на підставі подання ВРЮ, оскільки навіть остаточне судове рішення найвищого суду в системі судоустрою України не відновлює порушених прав судді, а лише відтерміновує настання негативних наслідків на невизначений строк. За висновками Великої Палати, викладеними у постанові, ухвалення рішення про звільнення судді з посади на підставі подання ВРЮ не обмежено жодним строком. Тобто якщо суддя вчинив дисциплінарний проступок у той час, коли ВРЮ була уповноважена вносити подання про звільнення за порушення присяги і таке подання було внесено, але не реалізовано, суддя впродовж усієї подальшої суддівської кар`єри позбавлений будь-якої можливості бути звільненим у відставку чи за власним бажанням. Навіть у тому випадку, коли суддя після вчинення дисциплінарного проступку буде безсторонньо, неупереджено, незалежно, справедливо та кваліфіковано здійснювати правосуддя, дотримуватися етичних принципів і правил поведінки судді, він має очікувати на своє звільнення лише з тієї підстави, яка зазначена у поданні ВРЮ. Гадаю, що такий підхід до застосування строків притягнення судді до дисциплінарної відповідальності суперечить наведеним вище законодавчим нормам, практиці ЄСПЛ і породжує правову невизначеність у вирішенні зазначених питань. На мою думку, оскаржуваним рішенням ВРП позивачку звільнено з посади судді з пропуском визначеного частиною одинадцятою статті 109 Закону № 1402-VIII трирічного строку застосування до судді дисциплінарного стягнення. Підсумовуючи викладене, вважаю, що Велика Палата мала всі підстави для того, щоб погодитися з висновками суду першої інстанції та залишити ухвалене ним рішення без змін. Суддя Великої Палати Верховного Суду О. В. Кривенда