Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 300/5208/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 15 січня 2024 року Справа № 300/5208/22 пров. № А/857/4826/23 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів: судді-доповідач Качмара В.Я., суддів Гудима Л.Я., Затолочного В.С., розглянувши у порядку письмового провадження в м.Львові справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Держпраці в Івано-Франківській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Південно-Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року (суддя Микитюк Р.В., м.Івано-Франківськ), - ВСТАНОВИВ: У грудні 2022 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Управління Держпраці в Івано-Франківській області (далі Управління, Держпраця відповідно) в якому просила: визнати протиправним та скасувати наказ Управління від 07.12.2022 №253-к «Про звільнення ОСОБА_1 » (далі Наказ №253-к); поновити на посаді головного державного інспектора відділу з питань гігієни та експертизи умов праці (далі Посада) з 08.12.2022; стягнути з Управління на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 08.12.2022 по дату ухвалення рішення суду у справі виходячи із середньоденної заробітної плати 562,29 та моральну шкоду у розмірі 67000 грн. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року в задоволенні позову відмовлено. Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржила позивач, яка із покликанням на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог. В доводах апеляційної скарги вказує, що у спірному випадку мала місце не ліквідація державного органу, а реорганізація, у зв`язку з чим правонаступник був зобов`язаний вжити заходів щодо його працевлаштування у новоствореному органі. Звертає увагу на те, що нормами спеціального законодавства, зокрема Законом України «Про державну службу» (далі Закон №889-VIII), не передбачена процедура звільнення працівника у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією, тому підлягають застосуванню положення Кодексу законів про працю України (далі КЗпП) в частині гарантій прав працівника при звільненні. Зауважує, що суд першої інстанції не звернув уваги на відповідні висновки Верховного Суду у вказаній категорії справ. Управління та третя особа,у відзивах на апеляційну скаргу заперечують вимоги такої, вважають рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просять залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення. У зв`язку звільненням у відставку судді ОСОБА_2 , (головуючий суддя у цій справі), згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.11.2023, справа №300/5208/22 передана на розгляд головуючого судді Качмара В.Я. У відповідності до частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства (далі КАС), суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, так як сторони не подали клопотання про розгляд справи за їх участі. Переглянувши справу за наявними у ній матеріалами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не порушено вимоги чинного законодавства України під час звільнення позивача з Посади та вчинено всі необхідні дії, в тому числі стосовно попередження про майбутнє звільнення. Такі висновки суду першої інстанції, по суті спору, відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з правильним застосуванням норм матеріального права та дотриманням норм процесуального права, з таких міркувань. Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що наказом Управління від 29.12.2018 №277-к ОСОБА_1 переміщено на Посаду (а.с.73-76). Постановою Кабінету Міністрів України від 12.01.2022 №14 «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці» (далі Постанова №14) прийнято рішення про ліквідацію як юридичних осіб публічного права територіальні органи Державної служби з питань праці за переліком згідно з додатком

1. В переліку територіальних органів Державної служби з питань праці, що ліквідуються, наявне і Управління. Відповідно до «Положення про Державну службу України з питань праці», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96, «Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 №1074 (далі Постанова №1074), та на виконання №14, Держпраці видано наказ від 17.01.2022 №22 «Про ліквідацію Управління Держпраці в Івано-Франківській області» (далі Наказ №22; а.с.99). Даним наказом в. о. голови Держпраці І. Дегнерою зокрема наказано ліквідувати як юридичну особу публічного права Управління, утворити комісію з ліквідації Управління, та призначено Головою комісії з ліквідації Управління Смагу Р.І., виконуючого обов`язки начальника Управління. Голові комісії наказано затвердити персональний склад Комісії з ліквідації Управління та забезпечити здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією Управління. Наказом Держпраці від 30.11.2022 №219 «Про внесення змін до наказу Держпраці від 17.01.2022 №22» пункт 3 Наказу №22 викладено у такій редакції: призначено головою комісії Тиченка М.О., заступника начальника Південно-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі Наказ №219, ПЗМУ відповідно; а.с.61). 31.01.2022 ОСОБА_1 ознайомлено з попередженням про наступне звільнення на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII у зв`язку з ліквідацією Управління (в порядку абзацу 1 частини третьої статті 87 Закону №889-VIII) про що свідчить її особистий підпис на попередженні (а.с.13, 100). Наказом Держпраці від 23.09.2022 №166 «Про утворення Південно-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці» утворено як юридичну особу публічного права ПЗМУ (далі Наказ №166; а.с.101). Листом від 02.12.2022 вих. №ПЗ/1/12-ЦА-22 ПЗМУ звернулося до Держпраці з пропозицією щодо можливості забезпечення здійснення повноважень та виконання функцій, визначених «Положенням про Південно-Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці», затвердженим наказом Держпраці від 23.09.2022 №172. 02.12.2022 Держпрацею видано наказ №230 «Про можливість забезпечення здійснення повноважень та виконання функцій», яким вирішено погодитися із пропозицією ПЗМУ щодо можливості забезпечення здійснення повноважень та виконання функцій, визначених «Положенням про Південно-Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці», затвердженим наказом Держпраці від 23.09.2022 №172 з 05.12.2022. Цим же наказом визначено припинити з 05.12.2022 Управлінню, Управлінню Держпраці у Тернопільській області та Управлінню Держпраці у Чернівеццькій області здійснення повноважень та виконання функцій з реалізації державної політики у відповідних сферах (а.с.102). 07.12.2022 Управлінням видано Наказ №253-к, яким звільнено позивачку із займаної нею посади у зв`язку з ліквідацією Управління (а.с.14-15, 103-104). Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон №889-VIII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин). Згідно з частинами другою та третьою статті 5 Закону №889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону). Пунктами 1 та 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу. Відповідно до частини третьої статті 87 Закону №889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю. Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду. Відповідно до частини четвертої цієї статті, у разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі двох середньомісячних заробітних плат. Частиною п`ята статті 87 Закону №889-VIII передбачено, що наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки. Пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, у редакції, чинній до 25.09.2019, передбачав, що однією з підстав для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі. При цьому, частиною третьою статті 87 Закону №889-VIII у цій же редакції, передбачалося, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю (абзац перший). Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення (абзац другий). Водночас, 25.09.2019 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19.09.2019 №117-IX (далі - Закон №117-IX), який мав на меті спрощення порядку прийняття на державну службу та розширення підстав її припинення з метою швидкого та ефективного перезавантаження державної влади в Україні. Унаслідок цих законодавчих змін у частині першій статті 87 Закону №889-VIII (у редакції підпункту 53 пункту 6 розділу I Закону №117-ІХ) виокремлені дві підстави припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення: - скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої); - ліквідація державного органу (пункт 1-1 частини першої). Законом №117-ІХ також виключені положення абзаців 1 і 2 частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, які стосувалися застосування до державних службовців законодавства про працю та допускали звільнення з підстав реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення. За приписами частин другої і третьої статті 5 Закону №889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом. Процедура вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу Законів про працю України (далі КЗпП) (у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників) регламентована положеннями частини другої статті 40, статей 42, 49-2 цього Кодексу, що містять юридичні гарантії забезпечення прав працівників від незаконного звільнення та сприяння у збереженні роботи, до яких можна віднести обов`язок роботодавця попередити працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці та вчинити дії щодо працевлаштування працівника, в тому числі з урахуванням переважного права на залишення на роботі, а також заборону на звільнення працівника в період його тимчасової непрацездатності або відпустки, крім випадку повної ліквідації підприємства, установи, організації. Законом №117-ІХ статтю 40 КЗпП доповнено частиною п`ятою такого змісту: «Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус». З огляду на викладені норми Закону №889-VIII, стаття 87 цього Закону до набрання чинності Законом №117-IX визначала як підставу для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості її застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) поряд із прямою вказівкою на застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю. Після внесених Законом №117-IX змін до статті 87 Закону №889-VIII підстава звільнення державних службовців, раніше визначена пунктом 1 частини першої цієї статті, була розділена окремо на випадки скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу (пункт 1 частини 1) та ліквідації державного органу (пункт 1-1 частини 1). У частині процедури звільнення з цих підстав стаття 87 Закону № 889-VIII містила єдину норму про можливість видання наказу про звільнення в період тимчасової непрацездатності або відпустки державного службовця із зазначенням датою звільнення першого робочого дня останнього (частина 5). Також Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи України» від 14.01.2020 №440-IX (далі - Закон №440-IX) частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим такого змісту: «Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення». Верховний Суд у постанові від 22 листопада 2022 року у справі №200/3012/21-а вказав, що внесення таких послідовних змін до Закону №889-VIII та КЗпП якими законодавець визначав особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ, зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю, свідчить про намір законодавця обмежити дію законодавства про працю на державну службу та максимально спростити порядок звільнення державних службовців з метою швидкого та ефективного перезавантаження влади в Україні задля вирішення питання відновлення суспільної довіри до державної влади. Зважаючи на викладене, суд першої інстанції обгрунтовано відхилив доводи позивача щодо необхідності застосування при його звільненні норм КЗпП в частині гарантій його прав як працівника, зокрема щодо можливості його звільнення лише в разі неможливості переведення на іншу посаду чи його відмови від такого переведення, оскільки такі положення частини третьої статті 87 Закону №889-VІІІ були виключені Законом №117-IX. На момент виникнення спірних відносин процедура звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення була врегульована положеннями Закону №889-VІІІ, що виключає можливість застосування КЗпП до спірних відносин. Чергові зміни до статті 87 Закону №889-VІІ вносилися Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» від 23.02.2021 №1285-IX, який набрав чинності 06.03.2021 (далі - Закон №1285-IX). Зокрема, Законом №1285-IX частину третю статті 87 викладено в такій редакції (яка чинна на момент виникнення спірних відносин та розгляду справи): «

3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю. Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду». З матеріалів справи видно, що про наступне звільнення позивача попереджено 31.01.2022. При цьому, у попередженні позивачу не запропоновано будь-яку іншу рівнозначну посаду або іншу роботу. Відповідно до пункту 5 Порядку №1074, орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Пунктом 6 Порядку №1074 передбачено, що права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України. Так, Постановою №14 прийнято рішення про ліквідацію як юридичних осіб публічного права територіальні органи Держпраці за переліком згідно з додатком, в якому наявне і Управління. До Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 19.01.2022 внесено відомості про припинення юридичної особи Управління в результаті її ліквідації (https://usr.minjust.gov.ua/content/free-search/person-result). Наказом №166 утворено як юридичну особу публічного права ПЗМУ. З 05.12.2022 ПЗМУ здійснює повноваження та виконання функцій, визначених «Положенням про Південно-Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці», затвердженим наказом Держпраці від 23.09.2022 №172 та іншими нормативно-правовими актами з 05.12.2022. З цієї ж дати припинено здійснення повноважень Управлінням. Зі змісту наведени правових норм, у розглядуваному випадку мала місце ліквідація Управління . Положення Постанови №14 та інших нормативно-правових актів щодо прийняття рішень про ліквідацію як юридичних осіб публічного права територіальних органів Державної служби з питань праці у судовому порядку не оскаржувалися, докази визнання їх протиправними та нечинними відсутні. Не зважаючи на те, що держава не відмовилася від функціональних повноважень органу, що ліквідовується наділивши такими ж повноваженнями новостворене ПЗМУ, відсутні підстави стверджувати про наявність ознак юридичної реорганізації Управління, оскільки жодного нормативно-правового акта чи іншого документа (передавальний акт, розподільчий баланс тощо), який би підтверджував перехід майнових прав та обов`язків Управління до правонаступника, матеріали справи не містять. У матеріалах справи також відсутні докази того, що іншим працівникам територіальних органів Держпраці, що ліквідовуються, при попередженні їх про звільнення пропонувалися посади у міжрегіональних територіальних органах Держпраці та такі працівники були переведені у новостворений орган з урахуванням переважного права на залишення на роботі. Таким чином, оскільки у спірних правовідносинах триває процедура ліквідації Управління, то позивач підлягав звільненню із займаної Посади з підстав ліквідації юридичної особи (пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ), а не реорганізації (пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ). Відтак, у зв`язку з ліквідацією Управління та як наслідок звільнення позивача на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ у суб`єкта призначення або керівника державної служби відсутній обов`язок надання позивачу пропозицій щодо зайняття іншої рівнозначної посади державної служби або, як виняток, нижчої посади державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей та врахування переважного права на залишення на роботі, передбаченого законодавством про працю. Наведені ж в апеляційній скарзі доводи не спростовують і не містять вагомих та обґрунтованих аргументів, які б давали підстави стверджувати про інше. Посилання позивача-апелянта на відповідну практику Верховного Суду в частині питання реорганізації/ліквідації суб`єкта владних повноважень не беруться судом апеляційної інстанції до уваги, так як вони не є релевантними у спірних відносинах. Відповідачем доведено правомірність прийняття оскаржуваного Наказу №253-к, тому підстави для визнання його незаконним та поновлення позивача на Посаді відсутні. Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Підсумовуючи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС суд,

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС. Суддя-доповідач В. Я. Качмар судді Л. Я. Гудим В. С. Затолочний