Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 460/38251/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 28 листопада 2023 рокуЛьвівСправа № 460/38251/22 пров. № А/857/13606/23 Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі: головуючого судді: Улицького В.З. суддів: Кузьмича С.М., Матковської З.М. розглянувши у порядку письмового провадження м. Львові апеляційну скаргу Рівненської міської ради на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02.06.2023 року (рішення ухвалене у м. Рівне судом у складі головуючого судді Щербакова В.В.) у справі за позовом Керівника Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави до Рівненської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій,- ВСТАНОВИЛА: У жовтні 2022 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Рівненської міської ради про визнання протиправною бездіяльності щодо не приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Рівненської міської ради у відповідність до вимог ст.4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей"; зобов`язання вчинити дії щодо приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Рівненської міської ради у відповідність до вимог ст.4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей". Позивач позовні вимоги мотивував тим, що відповідач Рівненська міська рада не привела до штатної чисельності працівників служби у справах дітей Рівненської міської ради відповідно до нормативів, установлених ст. 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей". З метою зобов`язання відповідача вчинити відповідні дії, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом. Просив позов задоволити. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 02.06.2023 року адміністративний позов задоволено. Рішення суду першої інстанції оскаржила Рівненська міська рада. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволені адміністративного позову відмовити. Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу апелянта слід залишити без задоволення з наступних підстав. Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Якщо одна із сторін визнала пред`явлену до неї позовну вимогу під час судового розгляду повністю або частково, рішення щодо цієї сторони ухвалюється судом згідно з таким визнанням, якщо це не суперечить вимогам статті 189 цього Кодексу. Згідно ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Судом першої інстанції встановлено, що Рішенням Рівненської міської ради від 14.08.2021 №1774 затверджено чисельність працівників служби у справах дітей з чисельністю 11 одиниці. На території м.Рівне проживає 51494 дітей віком до 18 років. (лист відповідача вих. №01-15/614 від 04.10.2022) Згідно інформації Рівненської міської ради у м.Рівне налічується 300 дітей-сиріт та 5359 внутрішньо-переміщених дітей. Рівненська окружна прокуратура 12.04.2022 звернулась до відповідача із листом щодо наявності підстав та необхідності вжиття заходів для належного кадрового забезпечення служби у справах дітей шляхом приведення фактичної кількості працівників у відповідності до вимог ст. 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей". Аналогічний лист скеровувався і 16.09.2022 Листом відповідача позивачу було повідомлено, що рішення про затвердження штатної чисельності прийнято з врахуванням фінансової спроможності новосформованої громади і перегляду не підлягає, а також те, що в даному випадку відсутні загрози порушенню інтересів держави. Відповідно до переліку територіальних громад, у яких фактична кількість працівників служб у справах дітей не відповідає вимогам ст. 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи" (станом на дату звернення до суду), чисельність працівників служби у справах дітей відповідача становить 30% від потреби згідно з ст. 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей". Вважаючи, що відповідачем допущено бездіяльність щодо не приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Рівненської міської ради у відповідність вимогам статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей", позивач звернувся з позовом до суду. Закон України "Про охорону дитинства" визначає охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини. Згідно статті 5 Закон України "Про охорону дитинства" основні засади охорони дитинства та державну політику у цій сфері визначає Верховна Рада України шляхом затвердження відповідних загальнодержавних програм. Проведення державної політики щодо охорони дитинства, розробку і здійснення цільових загальнодержавних програм соціального захисту та поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, координацію діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади у цій сфері забезпечує Кабінет Міністрів України. Щорічно Кабінет Міністрів України звітує Верховній Раді України про стан демографічної ситуації в Україні, становище дітей та тенденції його змін у ході впроваджених соціально-економічних перетворень. Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, зокрема, забезпечують: - вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; - організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям". Відповідно до частин 1, 5, 6 статті 23-1 Закону України "Про охорону дитинства" усі дії щодо дитини, яка перебуває у складних життєвих обставинах, спрямовуються на захист прав та інтересів дитини, усунення причин таких обставин і забезпечення безпечних умов її утримання та виховання, надання їй та її батькам комплексу необхідних послуг та соціальної допомоги. У разі якщо повернення дитини до батьків, інших законних представників є неможливим чи суперечить її інтересам, органи опіки та піклування здійснюють заходи щодо надання дитині статусу дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування, захисту її житлових та майнових прав, влаштування в одну із форм виховання, яка найбільше відповідає найкращим інтересам дитини. Порядок діяльності органів опіки та піклування з питань захисту прав дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, визначається Кабінетом Міністрів України. Згідно з частиною 1 статті 25 Закону України "Про охорону дитинства" діти, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, мають право на особливий захист і допомогу з боку держави. Конституція України та Конвенція ООН про права дитини, а також Закон України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" визначають правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку. Згідно з абзацом 2 частини 1 статті 1 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад. Згідно статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду. Апеляційним судом встановлено, що на території Березнівської територіальної громади проживає 15728 дітей (осіб віком до 18 років). Разом з тим, штатна чисельність працівників служби у справах дітей Рівненської міської ради Рівненського району Рівненської області не відповідає вимогам статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей". Згідно підпунктів 6, 8 пункту "б" частини 1 статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження: забезпечення школярів із числа дітей-сиріт, дітей з інвалідністю/осіб з інвалідністю I-III групи, дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", які навчаються в державних і комунальних навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для самоосвіти; вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне утримання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, у дитячих будинках сімейного типу, закладах професійної (професійно-технічної) освіти та утримання учнів спеціальних закладів освіти, про надання пільг на утримання дітей у пансіонах закладів освіти, а також щодо оплати харчування дітей у закладах освіти (групах подовженого дня). Статтею 12 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" передбачено, що безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей. Служба у справах дітей: - бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; - оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом; - оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; - здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; - здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; - здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Для здійснення функцій щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, у складі служби у справах дітей створюється окремий підрозділ, діяльність якого визначається в установленому порядку. Штатна чисельність такого підрозділу встановлюється залежно від кількості дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, але має становити не менше двох осіб. Відповідно до частини 1 статті 13 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" служба у справах дітей забезпечує створення і ведення банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Мтатна чисельність працівників служби у справах дітей Рівненської міської ради, яка не приведена у відповідність до вимог статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей", на переконання суду, унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення соціальних та економічних прав дітей, в тому числі дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, а також дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах. Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VІІ прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави. Згідно ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Частиною 5 ст. 53 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Згідно п. 1 ст. 3 Конвенції ООН "Про права дитини" (від 20.11.1989, ратифікованої Постановою ВР № 789-ХІІ від 27.02.91) (далі - Конвенція), в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративним чи законодавчими органами, першочергова увага має приділятись якнайкращому забезпеченню інтересів дитини. Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 3 Конвенції, держави-учасниці Конвенції зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду. Аналогічні зобов`язання України передбачені і у основних міжнародно-правових актах. Стаття 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права від 16.12.1966 (ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української PCP від 19.10.1973) визначає право кожної людини на соціальне забезпечення, а ст. 10 цього ж Пакту декларує визнання Державами-учасницями, що сім`ї, яка є природним і основним осередком суспільства, повинні надаватися по можливості якнайширша охорона і допомога, особливо при її утворенні і поки на її відповідальності лежить турбота про несамостійних дітей та їх виховання. Особливих заходів охорони і допомоги має вживатися щодо всіх дітей і підлітків без будь-якої дискримінації за ознакою сімейного походження чи за іншою ознакою. Дітей і підлітків має бути захищено від економічної і соціальної експлуатації. В Декларації прав дитини, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 20.11.1959, закріплено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Затверджуючи та забезпечуючи права і свободи громадян, держава окремими законами України встановила певні соціальні пільги, компенсації і гарантії, що є складовою конституційного права на соціальний захист і юридичними засобами здійснення цього права, а тому, відповідно до ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 68 Конституції України, є загальнообов`язковими та однаковою мірою мають додержуватися органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами. Згідно ст. 3 Конституції України, людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави. Відповідно до ч. 1 ст. 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права в цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права та є його складовою. Суперечності, які виникають у зв`язку із реалізацією органами, установами державної влади та місцевого самоврядування повноважень у сфері охорони дитинства щодо дотримання, забезпечення та захисту прав дитини, у тому числі дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, зачіпають інтереси держави; порушення інтересів держави в цій сфері є порушенням загальнодержавних інтересів, що у відповідності до ст. 131-1 Конституції України покладає на прокурора обов`язок представництва в суді. Поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямований на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. Органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у даних спірних правовідносинах, є Міністерство соціальної політики України. Згідно пунктів 1, 4 Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого Постановою Кабіну Міністрів України 17.06.2015 № 423, Міністерство соціальної політики України (Мінсоцполітики), є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері соціальної політики, з питань сім`ї та дітей, усиновлення та захисту прав дітей. Відповідно до покладених завдань, Мінсоцполітики, зокрема, проводить моніторинг стану дотримання вимог законодавства щодо соціального захисту сімей та дітей; забезпечує ведення Централізованого банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, про сім`ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів; проводить роботу із соціально-правового захисту дітей, запобігання бездоглядності та правопорушенням серед них, соціально- психологічної реабілітації найбільш уразливих категорій дітей, контролює та координує діяльність служб у справах дітей; здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа, а також забезпечує дотримання вимог законодавства щодо встановлення опіки і піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, їх усиновлення, застосування інших передбачених законодавством форм влаштування дітей тощо. Мінсоцполітики лише здійснює контроль та координує діяльність служб у справах дітей; здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа. Відтак, у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Аналогічна правова позиція відображена Верховним Судом у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц. За таких обставин, апеляційний суд вважає, що норми Закону України "Про охорону дитинства" та Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей", зобов`язують органи місцевого самоврядування створювати служби у справах дітей для виконання відповідних повноважень з урахуванням вимог законодавства до їх штатної чисельності. Відповідач, порушуючи наведені норм законодавства, не привів штатну чисельність служби у справах дітей Рівненської міської ради у відповідність до вимог статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей". Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Узагальнюючи наведене, суд апеляційної інстанції переконаний, що судом першої інстанції надано належну оцінку наявним у справі доказам, а їх достатня кількість та взаємний зв`язок у сукупності дали змогу суду першої інстанції зробити вірний висновок про наявність підстав для задоволення адміністративного позову. Враховуючи викладене, колегія суддів не вбачає підстав для скасування рішення суду першої інстанції. З наведеного вбачається, що доводи апеляційної скарги являються безпідставними та необґрунтованими та не спростовують висновків суду першої інстанції, правова оцінка доказів дана вірно, а відтак у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити. Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,- ПОСТАНОВИЛА: Апеляційну скаргу Рівненської міської ради залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02.06.2023 року у справі №460/38251/22 - без змін. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя В. З. Улицький судді С. М. Кузьмич З. М. Матковська