Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 460/326/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 28 червня 2023 рокуЛьвівСправа № 460/326/22 пров. № А/857/3876/23 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого-судді - Мікули О. І., суддів - Курильця А. Р., Кушнерика М. П., з участю секретаря судового засідання - Єршової Ю. С., розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові в залі суду апеляційну скаргу Сарненської окружної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2023 року про закриття провадження у справі №460/326/22 за адміністративним позовом керівника Сарненської окружної прокуратури до Рокитнівської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинення певних дій,- суддя в 1-й інстанції - Дудар О. М., час ухвалення рішення - 17.02.2023 року, місце ухвалення рішення - м. Рівне, дата складання повного тексту рішення - 17.02.2023 року, в с т а н о в и в: Позивач - керівник Сарненської окружної прокуратури звернувся в суд з позовом до відповідача- Рокитнівської селищної ради, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Рокитнівської селищної ради щодо не приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Рокитнівської селищної ради у відповідність до вимог ст.4 Закону України "Про органи і службу у справах дітей та спеціальні установи для дітей"; зобов`язати Рокитнівську селищну раду вчинити дії щодо приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Рокитнівської селищної ради у відповідність до вимог ст.4 Закону України "Про органи і службу у справах дітей та спеціальні установи для дітей". Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2023 року закрито провадження у цій адміністративній справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України. Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду, позивач оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана ухвала прийнята з невідповідністю висновків суду обставинам справи, порушенням норм процесуального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що підставою звернення прокурора до суду із цим позовом є захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст.46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, в тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах. Зазначає, що питання створення виконавчих органів та утворення служб у справах дітей, забезпечення дотримання вимог законодавства щодо їх штатної чисельності належить до повноважень органу місцевого самоврядування. Звертає увагу, що у спірних правовідносинах, інтереси держави полягають у захисті інтересів держави щодо гарантування забезпечення належного захисту прав дітей. При цьому, зволікання відповідача з приведенням у відповідність штатної чисельності служби у справах дітей вимогам ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні умови для дітей» порушує законодавчо встановлений порядок функціонування служби та створює перешкоди для належного здійснення службою у справах дітей своїх повноважень з захисту прав дітей, що є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом звернення до суду з позовною заявою. Просить скасувати оскаржувану ухвалу, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Відзив на апеляційну скаргу відповідачем поданий не був. Відповідно до ч.4 ст.304 КАС України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції. Представник позивача (апелянта) - Букаловська Л. Є. у судовому засіданні підтримала доводи, викладені в апеляційній скарзі, вважає висновки суду першої інстанції неправильними та необґрунтованими. Просить скасувати оскаржувану ухвалу, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Представники відповідача - Маринич С.А., Гвоздецька О.В. у судовому засіданні не погодилися з доводами апеляційної скарги і вважають, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін. Заслухавши суддю-доповідача та пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржувану ухвалу - скасувати з таких підстав. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір між прокуратурою та селищною радою щодо примусу до виконання Рокитнівською селищною радою своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена, тому наявні підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України. Даючи правову оцінку такому висновку суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного. Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Згідно з ч.3 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. За змістом ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Відповідно до ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Згідно з положеннями ч.3 ст.23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. З системного аналізу наведених вище правових норм вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення. Так, у постанові від 29 березня 2023 року у справі №460/2459/22 Верховний Суд зазначив, що Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Разом з тим, в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 покликалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Колегія суддів проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього. Як вбачається з матеріалів справи, прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом вказує про те, що невиконання Рокитнівською селищною радою Сарненського району діючих вимог законодавства, призводить до порушення інтересів держави, в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей. Тобто, як зазначає позивач, прокурор звертається до суду з цим позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст.46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах. Відповідно до ст.1 Закону України від 26 квітня 2001 року №2402-III «Про охорону дитинства» (далі - Закон №2402-III) забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав. Згідно зі ст.2 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Таким чином, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. Аналізуючи наведені вище правові норми та встановлені фактичні обставини справи у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що подання прокурором позову мало на меті захист «інтересів держави», тому спір у цій справі належить до компетенції адміністративного суду, а тому суд першої інстанції, закриваючи провадження по справі, дійшов передчасного висновку. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 29 березня 2023 року у справі №460/2459/22. Колегія суддів вважає доводи апеляційної скарги підставними і такими, що спростовують висновки суду першої інстанції з викладених вище мотивів. Згідно з ч.1 ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання. З врахуванням наведених вище правових норм та встановлених фактичних обставин справи у їх сукупності колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов передчасного висновку про закриття провадження у справі, тому оскаржувану ухвалу суду першої інстанції необхідно скасувати як таку, що постановлена з порушенням норм процесуального права, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Керуючись ст. 242, 243, 246, 250, 310, 315, 317, 320, 321, 322, 325 КАС України, суд,- п о с т а н о в и в : Апеляційну скаргу Сарненської окружної прокуратури задовольнити. Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2023 року про закриття провадження у справі №460/326/22 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає. Головуючий суддя О. І. Мікула судді А. Р. Курилець М. П. Кушнерик Повне судове рішення складено 28 червня 2023 року.