Ухвала КАС ВС № 640/22568/19

УХВАЛА 15 червня 2023 року м. Київ справа № 640/22568/19 адміністративне провадження № К/990/20597/23 Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2023 року у справі № 640/22568/19 за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, УСТАНОВИВ: ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, в якому просив суд: - визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1120ц про звільнення його з посади заступника начальника першого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовими розслідуваннями кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованих територіях Генеральної прокуратури та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18 жовтня 2019 року; - поновити позивача в Офісі Генерального прокурора на рівнозначній посаді заступника начальника першого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовими розслідуваннями кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованих територіях Генеральної прокуратури та органів прокуратури з 18 жовтня 2019 року; - стягнути з Генеральної прокуратури України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 18 жовтня 2019 року до дати винесення рішення у справі з урахуванням коефіцієнту 4,03. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2023 року, у задоволені адміністративного позову відмовлено. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 вдруге звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), надіславши її безпосередньо до суду 7 червня 2023 року. У своїй касаційній скарзі скаржник просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2023 року у справі № 640/22568/19 скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог. Предметом спору у цій справі є правомірність наказу Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1120ц про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури. З 8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду. Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами. Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав). У касаційній скарзі позивачем зазначено, що вона подана на підставі пунктів 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України. Разом з тим, Судом установлено, що позивач уже подавав касаційну скаргу з визначенням підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини другої статті 328 КАС України, яку ухвалою Верховного Суду від 4 травня 2023 року (К/990/14099/23) повернуто особі, яка її подала, на підставі пункту 4 частини п`ятої статті 332 КАС України та надано вичерпні роз`яснення щодо вимог, яким має відповідати касаційна скарга в частині визначення підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що підставою касаційного оскарження є неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 24 травня 2019 року у справі №815/1554/17 та від 24 квітня 2019 року у справі №200/13482/19-а. Водночас, суд касаційної інстанції звертає увагу скаржника, що обов`язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга). Норма права - це встановлене або санкціоноване, а також охоронюване державою правило поведінки, що визначає права й обов`язки осіб у регульованих суспільних відносинах. Норми права, якими регулюються спірні правовідносини, закріплені та відображені у Кодексі цивільного захисту України та в Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Однак скаржник не зазначає яку саме норму права судом апеляційної інстанції застосовано без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду та не указує щодо застосування якої саме норми права в ній викладено висновок. При цьому під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 задля юридичної визначеності у застосуванні приписів процесуального закону, які зобов`язують визначати подібність правовідносин конкретизувала висновки Верховного Суду щодо тлумачення поняття «подібні правовідносини», що полягає у тому, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що таку подібність суд касаційної інстанції визначає з урахуванням обставин кожної конкретної справи [див. постанови від 27 березня 2018 року у справі №910/17999/16 (пункт 32); від 25 квітня 2018 року у справі №925/3/17 (пункт 38); від 16 травня 2018 року у справі №910/24257/16 (пункт 40); від 05 червня 2018 року у справі №243/10982/15-ц (пункт 22); від 31 жовтня 2018 року у справі №372/1988/15-ц (пункт 24); від 5 грудня 2018 року у справах №522/2202/15-ц (пункт 22) і №522/2110/15-ц (пункт 22); від 30 січня 2019 року у справі №706/1272/14-ц (пункт 22)]. При цьому, обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінку судами їх сукупності не можна вважати подібністю правовідносин. Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду. Так, при встановленні доцільності посилання на постанови Верховного Суду на які посилається скаржник у касаційній скарзі як на підставу для перегляду оскаржуваних судових рішень за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів. У такому випадку правовий висновок розглядається "не відірвано" від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів. При цьому, Суд наголошує, що кожне рішення кадрової комісії має індивідуальний характер, а його прийняття в кожному конкретному випадку здійснюється із урахуванням різних обставин проходження атестації (етапів) прокурором. Суд зауважує, що у справі №815/1554/17 спір стосувався звільнення позивача з посади та з органів прокуратури у зв`язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»). У вказаній справі спірні правовідносини виникли до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (далі - «Закон №113-ІХ»). Натомість у цій справі правовідносини виникли у зв`язку із прийняттям Закону №113-ІХ, яким запроваджено процедуру атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора. Тому у наведеній скаржником справі Верховний Суд не досліджував питання застосування до правовідносин, пов`язаних з проведенням атестації прокурорів, положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у їх взаємозв`язку з положеннями Закону №113-ІХ. Перевіряючи доводи заявника щодо неврахування судами висновків Верховного Суду викладених у постанові від 24 квітня 2019 року у справі №200/13482/19-а, судом касаційної інстанції установлено, що в Єдиному державному реєстрі судових рішень відсутня постанова Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі №200/13482/19-а, що не дає змоги встановити чи застосував суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду. З огляду на викладене, Суд вважає необґрунтованими посилання скаржника на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження. У цій касаційній скарзі відповідачем також зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. На обґрунтування зазначеної підстави оскарження судових рішень, позивач вказує, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 6 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX у взаємозв`язку із частиною 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року у справі № 1-р(ІІ)/2023. За приписами частини четвертої статті 328 КАС України оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 цієї норми КАС України вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а й визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, т. і.), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду та який вплив такий висновок буде мати для вирішення спору по суті. У касаційній скарзі позивач фактично викладає обставини справи та цитує норми КАС України та Законів України №1697 та№113-ІХ та лише формально послався на відсутність висновку Верховного Суду щодо окремих положень Закону №113-ІХ, з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року у справі № 1-р(ІІ)/2023 без викладення у чому саме полягає неправильне застосування судами попередніх інстанцій зазначених норм, жодним чином не аргументувавши яким чином висновок Верховного Суду щодо указаних ним норм буде мати вплив для вирішення цього спору по суті, за обставин установлених судами саме у цій справі, що мають індивідуальні ознаки. В цілому, доводи касаційної скарги зводяться до опису встановлених судами у цій справі обставин та доводів про надання їм неправильної, на думку скаржника, правової оцінки, що суперечить правовому змісту пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Зазначене дає підстави для висновку, що у касаційній скарзі формально зазначено про відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування норм права, а доводи скарги, наведені безвідносно до предмета спору та висновків апеляційного суду. Крім того, слід зазначити, що Верховний Суд в ухвалі від 4 травня 2023 року (К/990/14099/23) зауважив, що Верховним Судом за подібних правовідносин сформовано висновок у справі №640/23556/19, відповідно до якого, колегія суддів приймає до уваги, що Конституційний Суд України Рішенням від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) пункт 6 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX. Водночас, за змістом цього Рішення, пункт 6 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто з 1 березня 2023 року. Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Аналогічне положення міститься у статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017року №2136-VIII. Окрім того у статті 97 цього Закону визначено, що Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання. Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України «Про чинність Закону України «Про Рахункову палату», офіційного тлумачення положень частини другої статті 150 Конституції України, а також частини другої статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України» стосовно порядку виконання рішень Конституційного Суду України (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України) від 14 грудня 2000 року (справа№1-31/2000) визначено, що рішення Конституційного Суду України мають пряму дію. Таким чином, аналіз норм розділу ХІІ Конституції України («Конституційний Суд України») та Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року №2136-VIII дає підстави дійти висновку про те, що рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію в часі та застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення рішення Конституційним Судом України, однак продовжують існувати після його ухвалення, то на них поширюється дія такого рішення Конституційного Суду України. Тобто рішення Конституційного Суду України поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього. Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення. Зазначене дає підстави для висновку, що у касаційній скарзі формально зазначено про відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування норм права, а доводи скарги наведені безвідносно до предмета спору та висновків судів. Таким чином, відсутні також підстави для відкриття касаційного провадження у справі за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Наступною підставою оскарження судових рішень скаржник зазначає пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме судові рішення оскаржуються з підстав, визначених пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України. Відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу. При цьому, пункт 1 частини другої статті 353 КАС України регламентує прийнятність доводів про недослідження судом зібраних у справі доказів виключно за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу. Аналіз вищенаведених норм дозволяє дійти висновку про те, що обґрунтування необхідності касаційного оскарження у зв`язку із недослідженням судами попередніх інстанцій зібраних у справі доказів, можливе за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі інших підстав для касаційного оскарження, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України. Тобто, указане порушення процесуального права не може бути самостійною підставою для касаційного оскарження. Отже, приписи пункту 1 частини другої статті 353 КАС України і висновок Суду про необґрунтованість аргументів скаржника стосовно наявності підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу, виключають прийнятність доводів про недослідження судами зібраних у справі доказів. Суд також не бере до уваги доводи заявника про те, що скарга стосується питання права, що має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики та відхиляє мотиви щодо винятковості цієї справи, оскільки відповідно до відомостей Єдиного державного судового реєстру ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року розгляд справи призначено і справу розглянуто за правилами загального позовного провадження. Крім того, такі доводи не є самостійною підставою для касаційного оскарження зазначених судових рішень у цій справі, так як за нормами частини п`ятої статті 328 КАС України ці аргументи необхідно додатково зазначати виключно у разі оскарження судових рішень, перегляд яких у Верховному Суді не передбачено нормами КАС України. Відтак, зазначене свідчить, що скаржник формально підійшов до питання належного оформлення касаційної скарги, зокрема, в частині зазначення підстав касаційного оскарження судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з урахуванням вимог частини четвертої статті 328 КАС України. Аргументи касаційної скарги зводяться до викладення обставин справи, цитування нормативно правових актів, зазначення, що судами попередніх інстанцій судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, що не є належним правовим обґрунтуванням підстав касаційного оскарження судових рішень, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України. Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження. Відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту. Згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку. Отже, касаційну скаргу ОСОБА_1 належить повернути як таку, що не містить підстав, визначених частиною четвертою статті 328 КАС України, для касаційного оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2023 року у справі № 640/22568/19. Окрім іншого, у касаційній скарзі скаржник просить поновити строк на касаційне оскарження. Проте, оскільки Суд встановив, що касаційну скаргу належить повернути у зв`язку з тим, що скаржник не виклав передбачених КАС України підстав для касаційного оскарження, то клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження Суд не вирішує. На підставі наведеного та керуючись положеннями статей 328, 330, 332, 359 КАС України, Верховний Суд, УХВАЛИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2023 року у справі № 640/22568/19 за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі - повернути особі, яка її подала. Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 КАС України. Роз`яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена. …………………………. Н.М. Мартинюк, Суддя Верховного Суду