Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 380/13715/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 27 квітня 2023 рокуЛьвівСправа № 380/13715/22 пров. № А/857/1928/23 Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Гуляка В.В. суддів: Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й. розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури, на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року (суддя Гулик А.Г., час ухвалення - не зазначено, місце ухвалення м.Львів, дата складання повного тексту не зазначено), в адміністративній справі №380/13715/22 за позовом Червоноградської окружної прокуратури до Великомостівської міської ради Сокальського району Львівської області, про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії, встановив: У жовтні 2022 року позивач Червоноградська окружна прокуратура звернувся в суд з адміністративним позовом до відповідача Великомостівської міської ради Сокальського району Львівської області, в якому просив: 1) визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини. Зобов`язати відповідача утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини. Відповідач подав в суді першої інстанції відзив на позовну заяву, просив відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22.12.2022 у задоволенні позову відмовлено повністю. З цим рішенням суду першої інстанції не погодився Заступник керівника Львівської обласної прокуратури та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що суд першої інстанції розглянув справу з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, а тому рішення суду підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі. В обґрунтування апеляційних вимог апелянт покликається на те, що створення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, спеціально уповноваженого законом охороняти його культурну спадщину є не правом, а обов`язком Великомостівської міської ради. Вважає, що юридичну правомочність приймати рішення і вживати заходи щодо забезпечення охорони об`єктів культурної спадщини, збереження та використання культурного надбання має орган, який створений відповідно та у спосіб передбачений Законом України «Про охорону культурної спадщини». Матеріалами справи підтверджується, що на момент звернення прокурора із позовом (29.09.2022) відповідачем не було створено у встановленому ч.3 ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» порядку уповноважений орган охорони культурної спадщини. Тобто, протиправна бездіяльність відповідача щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини була припинена під час судового розгляду зазначеного спору судом першої інстанції, однак судом належної оцінки вищенаведеним доводам не надано. Проте, предметом доказування у цій справі є саме бездіяльність відповідача, яка полягала у невчиненні дій щодо створення спеціального уповноваженого органу охорони культурної спадщини, а не обсяг і зміст повноважень такого органу, відображених у відповідному положенні. Суд не закрив провадження у справі на підставі п.8 ч.1 ст.238 КАС України, а з порушенням норм процесуального права відмовив у задоволенні позовних вимог, встановивши, що оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення, тобто бездіяльність усунена в ході розгляду справи. Вважає апелянт, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, а тому повинно бути скасовано з подальшим закриттям провадження у справі. За результатами апеляційного розгляду апелянт просить оскаржене рішення суду першої інстанції від 22.12.2022 скасувати та закрити провадження у справі. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначає, що оскаржене рішення суду є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та без порушенням норм процесуального права. Просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, залишивши без змін оскаржене нею рішення суду. Судом встановлено такі фактичні обставини справи. Великомостівська міська рада Львівської області є органом місцевого самоврядування, зареєстрованим 12.04.2002 як юридична особа, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України від 12.09.2022. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878, з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу), у який увійшло місто Великі Мости (дата заснування або перша писемна згадка - кінець 15 століття). 07.02.2022 Червоноградська окружна прокуратура звернулася до Великомостівської міської ради Львівської області із запитом №14.58/03-23-43 вих-22 щодо виконання вимог Закону України Про охорону культурної спадщини в частині створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (а.с. 17). Згідно з відповіддю Великомостівської міської ради Львівської області від 14.02.2022 №236/05-10/1 уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини не утворювався. Питання щодо доцільності створення окремого відділу з питань охорони культурної спадщини буде розглядатися на засіданні профільної комісії Великомостівської міської ради Львівської області (а.с. 19). Також 07.02.2022 Червоноградська окружна прокуратура звернулася до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації із запитом №14-58/03-23-432 вих-22 щодо надання інформації про утворення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини на території Червоноградського району (а.с. 20). На вказаний запит позивач отримав відповідь Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації №16-607/0/2-22 від 17.02.2022, якою серед іншого повідомлено, що звернень від Великомостівської міської ради щодо надання погоджень на призначення керівників спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та листів з пропозиціями про погодження у Міністерстві культури та інформаційної політики України про створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України до департаменту не надходило (а.с. 22). 06.04.2022 Червоноградська окружна прокуратура повторно звернулася до Великомостівської міської ради Львівської області із запитом №14.58/03-23-808 вих-22 щодо виконання вимог Закону України Про охорону культурної спадщини в частині створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (а.с. 23). Згідно з відповіддю Великомостівської міської ради Львівської області від 11.04.2022 №518 на виконання вимог Закону України Про охорону культурної спадщини в частині охорони та збереження пам`яток архітектури та містобудування виконання обов`язків спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини покладено на відділ архітектури та просторового планування Великомостівської міської ради (а.с. 25). 18.05.2022 Червоноградська окружна прокуратура звернулася до Великомостівської міської ради Львівської області із запитом №14.58/03-23-1313 вих-22, в якому просила надати копію Положення про відділ архітектури та просторового планування Великомостівської міської ради (а.с. 26). Копію вказаного Положення відповідач надіслав позивачу листом від 19.05.2022 №704/05-10/1 (а.с. 27). Відповідно до пункту 1.1 Положення про відділ архітектури та просторового планування Великомостівської міської ради, затвердженого рішенням Великомостівської міської ради від 29.09.2021 №459, відділ архітектури та просторового планування Великомостівської міської ради є виконавчим органом, спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури, який утворюється міською радою, є підзвітним і підконтрольним міській раді, виконавчому комітету та міському голові (а.с. 39-45). Згідно з пунктом 2.4 цього Положення, до основних завдань відділу архітектури та просторового планування Великомостівської міської ради належить забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування та архітектури планування забудови територій, державних стандартів, норм і правил, а також затвердженої містобудівної документації, раціонального використання територіальних ресурсів, збереження історичного середовища та території Великомостівської міської ради. 03.08.2022 Червоноградська окружна прокуратура звернулася до Великомостівської міської ради Львівської області із запитом №14.58/03-23-2543 вих-22, в якому просила надати інформацію щодо створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та погодження його створення з Львівською обласною державною адміністрацією чи Міністерством культури та формаційної політики України (а.с. 35). Згідно з відповіддю Великомостівської міської ради Львівської області від 09.08.2022 №1165/05-10 спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини вказаною радою не створювався, звернення до Львівської обласної державної адміністрації чи до Міністерства культури та формаційної політики України за його погодженням не здійснювалось (а.с. 37). З огляду на те, що відповідачем не утворено спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини відповідно до вимог Закону України Про охорону культурної спадщини, позивач звернувся з цим позовом до суду. Суд першої інстанції приймаючи рішення у вказаній справі, дійшов висновку про відмову у задоволенні позову з тих підстав, що на момент звернення позивача до суду з позовом відповідач допускав протиправну бездіяльність, яка полягала у неповному виконанні законодавчо встановленого порядку створення та функціонування спеціального уповноваженого органу охорони культурної спадщини. Проте, в ході розгляду справи відповідач вчинив всі необхідні дії для створення спеціального уповноваженого органу охорони культурної спадщини. Суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для відмови у задоволенні позовних вимог, виходячи з наступного. Частиною 1 статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою з ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн. Наведені норми означають, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. Відповідно до ст.54 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами. Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Згідно статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради. Згідно п.п.1 п.а ст.27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм. Статтею 1 вказаного Закону визначено, що виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами. Згідно ст.5 Закону №280/97-ВР, до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад. Частиною 1 статті 10 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст.11 Закону №280/97-ВР). Також, відповідно до пп.10 п.б ст.32 Закону №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання. Делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом. Згідно ст.26 Закону №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм (ст.27 Закону №280/97-ВР). Згідно ч.1 ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» №1805-ІІІ від 08.06.2000 (далі Закон №1805-ІІІ), державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. Відповідно до ч.1 ст.3 Закону №1805-ІІІ, до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, (далі - органи охорони культурної спадщини), зокрема, належать, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради. Також, відповідно до п.6 ч.2 ст.6 Закону№1805-ІІІ, до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить у тому числі організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини. Крім того, ч.3 ст.6 Закону №1805-ІІІ встановлено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику «у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини. Частиною 3 ст.3 Закону №1805-ІІІ визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місіть України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Отже, на відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України покладено обов`язок утворення місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади спеціально уповноваженого законом органу охороняти місцеву культу спадщину. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України», з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" затверджено Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу), у який увійшло місто Великі Мости. Матеріалами справи встановлено та не заперечується сторонами у справі, що на момент звернення Прокурора до адміністративного суду із цим позовом (29.09.2022) Великомостівською міською радою Львівської області не було створено у встановленому ч.3 ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» порядку уповноважений орган охорони культурної спадщини. Вказане підтверджується листами Великомостівської міської ради №236/05-10/1 від 14.02.2022, №518 від 11.04.2022, №1165/05-10 від 09.08.2022, №704/05-10/1 від 19.05.2022 та Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації №16-607/0/2-22 від 17.02.2022. Такий орган було створено належним чином лише 22.11.2022, після внесення відповідних змін у Положення відділу архітектури та просторового планування Великомостівської міської ради Львівської області (рішення міської ради №767 від 26.10.2022, пункт 1.1 Положення відділ архітектури та просторового планування Великомостівської міської ради є її виконавчим органом, спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури, а також спеціально уповноваженим органом культурної спадщини, який утворюється міською радою, є підзвітним і підконтрольним міській раді, виконавчому комітету та міському голові) (а.с. 65-69) та отримання відповідних погоджень від Міністерства культури та інформаційної політики України (лист №06/35/3966 -22 від 22.11.2022) (а.с. 81) і Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (лист №16-2724/0/22 від 21.11.2022) (а.с. 81-зв.). Колегія суддів враховує, що предметом доказування у цій справі є бездіяльність відповідача, яка полягала у невчиненні дій щодо створення спеціального уповноваженого органу охорони культурної спадщини. Протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/ його посадової особи, яка полягає (проявляється) в неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значущих та обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені, що узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду під час розгляду справи №9901/345/20 (постанова від 10.03.202). Наведеним підтверджується, що протиправна бездіяльність Великомостівської міської ради щодо не утворення нею спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини була припинена під час судового розгляду зазначеного спору Львівським окружним адміністративним судом. Тобто, в ході розгляду адміністративної справи відповідач виправив оскаржувані порушення та вчинив необхідні дії для створення спеціального уповноваженого органу охорони культурної спадщини (погодив з Міністерством культури та інформаційної політики України виконання відділом архітектури та просторового планування Великомостівської міської ради функцій спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, доповнив положення про відділ необхідним обсягом повноважень для повного виконання ним своїх функцій та погодив його керівника, як особу уповноважену з питань охорони культурної спадщини міської ради, з департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської облдержадміністрації). Відповідно до вимог пункту 8 частини 1 статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення. Слід зазначити, що для закриття провадження відповідно до вказаної норми необхідним є настання сукупності наступних обставин: самостійне виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень після звернення позивача до суду з відповідним позовом, а також можливість повного відновлення законних прав та інтересів позивача внаслідок виправлення оскаржуваних порушень, без визнання судом рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2018 (справа №800/369/17), зазначила, що у розумінні п.8 ч.1 ст.238 КАС України у разі встановлення під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, суд має вирішити питання можливості закриття провадження у справі. При цьому, вирішуючи зазначене питання, суд має з`ясувати, чи не призведе закриття провадження у справі до того, що законні права та інтереси позивача не будуть відновлені навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень. Тобто, для застосування такої підстави для закриття провадження у справі необхідна сукупність певних фактів. Зокрема, оскаржувані порушення мають бути виправлені самостійно суб`єктом владних повноважень, а також мають бути відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання таких дій чи бездіяльності протиправними. З урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем самостійно виправлено зазначені у позові порушення, та відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання протиправними дій цього відповідача, а тому наявні підстави для закриття провадження у справі відповідно до п.8 ч.1 ст.238 КАС України, що підтверджує обґрунтованість доводів апеляційної скарги, яку належить задоволити. На вказані вище норми процесуального законодавства суд першої інстанції уваги не звернув, не встановивши повно та об`єктивно всі обставини справи, у зв`язку з чим дійшов помилкового висновку про відмову у задоволенні позову. Відповідно до ч.1 ст.319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. З огляду на встановлені фактичні обставини та наведені правові норми у цій справі наявні підстави для закриття провадження у справі відповідно до приписів статті 319 КАС України. За змістом ч.2 ст.238 КАС України, про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Згідно положень п.4 ч.1 ст.7 Закону України «Про судовий збір», в разі закриття провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв`язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом) сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду. Зважаючи на закриття провадження у справі, сплачений позивачем судовий збір може бути повернутий судом у разі звернення з відповідним клопотанням. Оскільки клопотання особою, яка сплатила судовий збір, не заявлено, судом апеляційної інстанції таке питання не вирішується. Суд апеляційної інстанції також зазначає, що відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України, не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження). Проаналізувавши характер спірних правовідносин, предмет доказування, склад учасників справи та враховуючи, що дану адміністративну справу було розглянуто судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження, суд апеляційної інстанції зазначає, що дана адміністративна справа є справою незначної складності, а тому рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України. Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд постановив: Апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури задоволити. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року в адміністративній справі №380/13715/22 за позовом Червоноградської окружної прокуратури до Великомостівської міської ради Сокальського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії скасувати. Провадження в адміністративній справі №380/13715/22 за позовом Червоноградської окружної прокуратури до Великомостівської міської ради Сокальського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії закрити. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя В. В. Гуляк судді Н. В. Ільчишин Р. Й. Коваль